תקציר עע”מ 2469/12 ברמר (25/06/2013): בית משפט עליון ביטל החלטת בית משפט מחוזי שלא להורות לעירייה להגביר אכיפת סגירת עסקים בשבת

עע”מ 2469/12 ברמר נ’ עיריית תל אביב-יפו (25/06/2013)

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים

עע”ם 2469/12

 

לפני:

כבוד הנשיא א’ גרוניס

כבוד המשנָה לנשיא מ’ נאור

כבוד השופט א’ רובינשטיין

 

המערערים:

1. מוריס ברמר

2. אדי ויזבאום

3. מוטי מעוז

4. דוד חיימוב

5. אליהו מילר

6. יצחק אלקוסר

7. פנחס צליק

8. התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית

נ ג ד

המשיבות:

1. עיריית תל אביב-יפו

2. אי.אם.פי.אם

3. טיב טעם דיילי בע”מ

4. טיב טעם רשתות בע”מ

5. טיב טעם הכרמל אחזקות בע”מ

6. טיב טעם הודניגס1 בע”מ

 

ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו מיום 22.02.2012 בתיק עת”מ 2500/07 שניתן על ידי כבוד השופטת א’ קובו

 

תאריך הישיבה:

כ”ג בניסן התשע”ג (3.4.2013)

 

בשם המערערים 7-1:

עו”ד עברי פיינגולד

בשם המערערת 8:

עו”ד דוד שוב

בשם המשיבה 1:

עו”ד רחל אביד

בשם המשיבה 2:

עו”ד מאיר פורגס, עו”ד שלומי ברכה

בשם המשיבות 6-3:

עו”ד רונן בוך, עו”ד אלי שימלביץ’

 

פסק-דין

המשנָה לנשיא מ’ נאור:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (סגנית הנשיא א’ קובו) ב-עת”מ 2500/07 מיום 22.2.2012. בפסק הדין, דחה בית המשפט את עתירת המערערים להורות לעיריית תל אביב-יפו לסגור עסקים שונים הפתוחים ביום שבת.

רקע

2. המערערים 7-1 הם בעלי עסקים קמעונאיים לממכר מזון (חנויות מכולת), הפועלים בעיר תל אביב-יפו (להלן: המערערים). המערערת 8 משמשת כנציגת הסוחרים בישראל במגוון נושאים. המשיבה 1 היא עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה), ואילו המשיבות 6-2 (להלן: המשיבות) מפעילות חנויות מסוג “סופר-מרקט” ברחבי העיר תל אביב-יפו. את עסקיהן מפעילות המשיבות לאורך כל ימות השבוע, לרבות ביום שבת. זאת, תוך הפרה של חוק העזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש”ם-1980 (להלן: חוק העזר), אשר אוסר על פתיחת חנויות ביום המנוחה.

3. קודם להגשת העתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, פנו המערערים מספר פעמים לעירייה בבקשה שתפעיל את סמכותה על מנת לסגור את העסקים של המשיבות. ביום 26.7.2007 נענו המערערים על ידי אגף הפיקוח של העירייה כי מדי שבת ניתנים לעסקים הפועלים ביום המנוחה קנסות בסך של 660 ש”ח. ביום 15.7.2007 שלחו המערערים מכתב נוסף בו ביקשו מהעירייה לפעול לסגירת העסקים בהתאם לסמכותה מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ”ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים או החוק). עד להגשת העתירה מושא הערעור, לא נענו המערערים לגופו של עניין.

 

ההליכים בבית המשפט לעניינים מינהליים

4. תלונתם של המערערים בעתירתם הייתה כי העירייה נמנעת מלאכוף את החוקים הנוגעים לשמירת יום המנוחה השבועי, שכן היא אינה פועלת כדי לסגור את העסקים הפתוחים ביום זה. לטענתם, על העירייה לסגור את העסקים הפתוחים בשבת בהתאם לסמכויותיה מכוח חוק רישוי עסקים, פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) וחוק העזר. המערערים טענו כי המשיבות משיגות מהפרתן את החוק בריש גלי יתרון תחרותי על המערערים, שכן המשיבות מושכות אליהן צרכנים המעדיפים לערוך את הקניות שלהם ביום שבת. לו המשיבות היו נמנעות מהפרת החוק, כך נטען, צרכנים אלה היו עורכים את קניותיהם במהלך השבוע, ולפחות בחלקם היו עושים זאת בבתי העסק של המערערים. לטענת המערערים, התנהלות המשיבות עולה כדי “תחרות בלתי הוגנת” הפוגעת בזכותם של המערערים לחופש העיסוק. משכך, מוטלת על העירייה חובה לפעול כנגד המשיבות בהתאם לחוק רישוי עסקים. עוד טענו המערערים כי סגירת עסקיהן של המשיבות מתחייבת לאור התכליות החברתיות והדתיות של יום המנוחה, וכן משום שהפעילות של עסקי המשיבות ביום השבת מהווה מטרד ופוגעת באיכות החיים של התושבים.

5. העירייה, מצידה, טענה כי היא אוכפת את שמירת יום המנוחה על פי הקבוע בחוק ובהתאם לשיקול דעתה המינהלי. לדידה, אין היא רשאית לעשות שימוש בסנקציות הקבועות בחוק רישוי עסקים כדי למנוע תחרות או כדי לשמור על קדושת השבת, שכן אלו אינן ממטרות החוק. באשר לחוק העזר: העירייה טענה שהיא אכן פועלת מכוחו, שכן חוק העזר, האוסר על פעילות של עסקים בשבת, מאפשר להטיל קנסות כספיים בלבד, וקנסות כאלה אכן הוטלו על המשיבות. לדברי העירייה, מוקנית לה סמכות מכוח פקודת העיריות לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים בבקשה לסגירת עסק העובר על הוראות חוק העזר, אולם לטענתה הפעלת סמכות זו כפופה לשיקול דעת. בפסק הדין אף צוין שבמקרה הנדון, העירייה החליטה שלא להפעיל סמכותה בהתאם למדיניות כללית, אשר נגזרת לדידה מצרכי האוכלוסיה ורצונותיה. המשיבות הצטרפו על דרך הכלל לטענות העירייה.

6. במהלך הדיון בעתירה, הורה בית המשפט לעניינים מינהליים ליועץ המשפטי לממשלה להגיש את עמדתו בעניין שבנדון. היועץ המשפטי לא התייצב לדיון בעתירה, אולם הוא הגיש את עמדתו בכתב. על פי האמור בעמדתו, פקודת העיריות מסמיכה את הרשות המקומית להסדיר את פתיחתם וסגירתם של עסקים, בין היתר בימי המנוחה ובהתחשב בטעמים שבמסורת הדתית, ומקנה לה את סמכויות הפיקוח והאכיפה בנושא. סמכות הרשות המקומית להסדיר נושא זה יסודה בתפיסה כי על הרשות, המייצגת את תושבי המקום, לאזן “בין האינטרס בשמירת אופיו של יום השבת כיום מנוחה, שהוא בעל מאפיינים חברתיים ולאומיים כאחד, לבין מתן אפשרות לפעילות כלכלית מסוימת”. עם זאת, הדגיש היועץ המשפטי כי הוא רואה חשיבות באכיפת חוקי העזר המותקנים על ידי הרשויות המקומיות, “מטעמים מובנים שבשמירה על שלטון החוק, ונוכח האינטרסים הציבוריים שבהגנה על אופיו של יום השבת כיום מנוחה, לפי מאפייניו של כל אזור, ובהתחשב בהרכב האוכלוסייה במקום, כפי שנקבע בחוק העזר”. לבסוף, ציין היועץ המשפטי לממשלה כי חוק רישוי עסקים אינו נוגע לעניין, שכן חוק זה לא נועד להיות כלי לאכיפת חוק העזר בעניין הפעלת עסקים בשבת ובימי מנוחה.

7. בפסק דינו, התייחס בית המשפט לשתי שאלות עיקריות: האם מניעת תחרות בלתי הוגנת ושמירה על קדושת השבת הן מתכליות חוק רישוי עסקים והאם העירייה רשאית לסגור עסקים הפועלים בשבת מכוח חוק זה; והאם ישנם חוקים אחרים המסמיכים את העירייה לאכוף את סגירת עסקי המשיבות בשבת, ואם כן, האם החלטת העירייה שלא להפעיל את סמכותה לבקש את סגירת העסקים מצדיקה התערבות של בית המשפט.

8. באשר לשאלה הראשונה, קבע בית המשפט כי מניעת תחרות בלתי הוגנת אינה נכללת בין מטרות חוק רישוי עסקים, המנויות בסעיף 1 בו. זאת, הן על סמך לשון החוק, הן בהתאם להלכה הפסוקה. בית המשפט הסביר כי אמנם יש להתחשב בחופש העיסוק במסגרת החוק, אלא שיש להסתכל אך על חופש העיסוק של מבקש הרישיון, “ואין לעירייה סמכות להתחשב בהשפעה שתהיה במתן האפשרות לפלוני לפתוח את עסקו, על רמת התחרות השוק, או איך תשפיע על הכנסתו של אלמוני” (פסקה 16 לפסק הדין). לדבריו, שיקולים כאלה עלולים לרוקן מתוכן את חוק רישוי עסקים, שנועד להבטיח כי עסקים שעומדים במטרות החוק יהיו זכאים לרישיון עסק. עוד קבע בית המשפט כי “חוסר הנוחות” הנגרם לעסקים של המערערים לא מהווה פגיעה בחופש העיסוק שלהם, שכן כולם כפופים לאותה מדיניות של העירייה. על כן, קבע בית המשפט שהמערערים לא הופלו לרעה וכי חופש העיסוק שלהם לא נפגע. באשר לשמירת קדושת השבת, קבע בית המשפט כי זו מטרה דתית במובהק, השנויה במחלוקת ציבורית, וממילא היא אינה מנויה בין מטרותיו של חוק רישוי עסקים. משכך, לא ניתן לנקוט בצעדים נגד עסקים הפתוחים בשבת משום שהם “מפרים את קדושת השבת” ופוגעים בערכים דתיים. בית המשפט הבהיר כי אין להשתמש בסנקציות הקבועות בחוק שלא למטרות אותן נועד החוק להגשים, ומשכך אין לכפות על העירייה לנקוט צעדים נגד המשיבות לפי חוק רישוי עסקים.

9. בית המשפט הוסיף ודחה גם את טענת המערערים לפיה פעילות העסקים של המשיבות בשבת מהווה מטרד. ראשית, נקבע כי ישנה בעייתיות בכך שהמערערים, שהם בעלי מכולות אשר בראש מעיניהם עומד אינטרס אישי כלכלי, מציגים עצמם כמי שמייצגים גם את האינטרסים של תושבי העיר. עוד קבע בית המשפט כי המערערים לא הביאו ראיות לכך שפתיחת עסקיהן של המשיבות מהווה מטרד. משכך, כך קבע, עומדת לעירייה חזקת התקינות המנהלית.

10. כאמור, השאלה השנייה איתה התמודד בית המשפט הייתה אם יש מקום לכפות על העירייה לנקוט צעדים נגד המשיבות מכוח הוראות חוק אחרות. בית המשפט ציין שהסנקציה הישירה והיחידה שמתאפשרת בגין הפרת חוק העזר היא הטלת קנס כספי, מכוח סעיף 265 לפקודת העיריות. כפי שהבהירה העירייה, היא אכן מפעילה סנקציה זו. בית המשפט ציין כי על אף שלטענת המערערים, הקנסות אינם מרתיעים והינם “לעג לרש”, אין העירייה רשאית לנקוט בפעולות אכיפה אחרות שעה שקנס כספי נקבע כאמצעי האכיפה בגין הפרת חוק העזר. משכך “אין כלל נפקות לשאלה אם הסנקציה שננקטה במסגרת החוק אפקטיבית או לא” (פסקה 27 לפסק הדין).

11. מקור הסמכות האחר עליו עמד בית המשפט הוא סעיף 264א לפקודת העיריות. סעיף זה מקנה לעירייה סמכות לבקש מבית המשפט לעניינים מקומיים לצוות על בעלים, מנהלים או מפעילים של עסק הפועל בשבת, להימנע מפתיחתו בניגוד לחוק העזר. בית המשפט הדגיש כי בבואה לשקול באיזה אמצעי אכיפה לנקוט, על העירייה לאזן בין האינטרסים המנוגדים, וביניהם: חופש מדת, חופש המצפון, חופש העיסוק וצרכי הציבור מחד גיסא, ומאידך גיסא הרצון לשמור על ערכי המסורת ולמנוע פגיעה ברגשות דתיים. בית המשפט עמד על כך שהעירייה לא הגישה בקשות סגירה נגד עסקי המשיבות לפי סעיף 264א, אולם קבע כי גם אם הרשות נמנעת מלהשתמש בכל הכלים העומדים לרשותה לצרכי אכיפה, אין הדבר מלמד כי נפל פגם המצדיק התערבות של בית המשפט. זאת, שכן “כל עוד בית המשפט מתרשם כי הרשות לא נמנעת לחלוטין לאכוף את החוק, וכי לא מבוצע על ידה אכיפה סלקטיבית, אין מקום ככלל להתערבות שיפוטית” (פסקה 35 לפסק הדין). בית המשפט קבע כי עליו להיזהר מלהחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו שלו אף משום שמדובר בעניינים המצויים בלב המחלוקת הציבורית והפוליטית. לדבריו, ככל שהמערערים מבקשים לשכנע כי יש לשנות את האיזון בו נקטה העירייה בין אופייה היהודי של המדינה לבין ערכי היסוד המעגנים את חירויות הפרט, עליהם לפעול במגרש הציבורי ולשכנע באמצעים דמוקרטיים כי עמדתם עדיפה.

12. לסיכום, קבע בית המשפט כי יש לנקוט בריסון משפטי רב בכל הנוגע למדיניות אכיפה בעניין המצוי בליבה של מחלוקת פוליטית וציבורית. בית המשפט הכריע כי המערערים לא עמדו בנטל שהוטל עליהם להראות כי מדיניות העירייה באכיפת חוק העזר היא בלתי סבירה באופן קיצוני המצדיקה התערבות שיפוטית. בית המשפט קבע כי “בנסיבות אלו, חזקה כי הרשות פעלה כדין לאור מכלול הנתונים, והחלטתה שלא להשתמש בסמכות לבקש את סגירת העסקים – סבירה ומידתית” (פסקה 39 לפסק הדין; ההדגשה הוספה – מ”נ). אשר על כן, דחה בית המשפט את עתירת המערערים, והטיל עליהם לשאת בהוצאות העירייה בסך 75,000 ש”ח.

מכאן הערעור שלפנינו.

 

טענות המערערים

13. המערערים קובלים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענת המערערים, שגה בית המשפט בקובעו כי אין מקום להתערבות במדיניות אכיפת חוק העזר בה נוקטת העירייה. לטענתם, כל עוד חוק העזר נותר בתוקף, עקרון שלטון החוק מחייב שלא ניתן יהיה להשלים עם מצב שבו העירייה אינה אוכפת את סגירתם של עסקים המפרים את חוק העזר בגלוי וביודעין. המערערים טוענים כי הסתפקות העירייה בהטלת קנסות מדי שבת – בשווי של 660 ש”ח בלבד (גובה הקנס הועלה לאחר הגשת העתירה ועומד כיום על סך של 730 ש”ח), ובפרט כשמדובר בקנס אחד בלבד מדי שבת עבור כל בית עסק, היא לעג לרש וקריאת עידוד להפרת החוק. עוד הם טוענים כי מחדלי האכיפה של העירייה מסבים להם נזקים כלכליים כבדים; פוגעים בעקרון היסוד של שלטון החוק ובעקרון של אכיפה שוויונית; ופוגעים בזכויות יסוד חוקתיות וביניהן זכות הקניין, חופש העיסוק והשוויון. זאת, שכן העסקים הגדולים, שרווחיהם היומיים עולים על סכום הקנס, יכולים להרשות לעצמם לפתוח דלתותיהם ביום המנוחה חרף הקנס ובכך להגדיל את רווחיהם, בעוד העסקים הקטנים, דוגמת המשיבים, אינם יכולים לעשות כן ונפגעים מכך.

14. לדברי המערערים, שגה בית המשפט קמא כשעסק בעיקר בחוק רישוי עסקים, שכן לטענתם, העיקר הוא חובתה של העירייה לעשות שימוש בכל האמצעים החוקיים שעומדים לרשותה. כמו כן, לטענתם, שגה בית המשפט אף כשקבע כי חוק רישוי עסקים אינו מסמיך את העירייה לפעול במקרה הנדון. המערערים גורסים שברישיונות העסק שהונפקו עבור המשיבות מכוח חוק רישוי עסקים (להלן: רישיונות העסק) נקבע במפורש כי הם אינם תקפים במהלך שבתות ומועדי ישראל. על כן, לטענתם, פעילות עסקי המשיבות מתבצעת בשבתות בלא שבידן רישיון עסק תקף, ומשכך יש להטיל עליהן את הסנקציות הקבועות בחוק רישוי עסקים על עסקים נטולי רישיון. עוד טוענים המערערים נגד קביעת בית המשפט כי העירייה אינה מוסמכת לאכוף את שמירת יום המנוחה באמצעות חוק רישוי עסקים משום שאכיפה זו אינה חלק ממטרות החוק. לדידם, יש להבחין בעניין זה בין סירוב להנפיק רישיון מכוח חוק רישוי עסקים לבין אכיפת חוק זה. בעוד הראשון יכול להתבצע אך ורק מטעמים הקשורים במטרות החוק, עקרון שלטון החוק מחייב כי אין מקום לאבחנה דומה ביחס לאכיפת החוק – כל הפרה של החוק, ללא תלות במטרת ההפרה או במניעי מבקשי האכיפה, צריכה להיאכף.

15. המערערים קובלים גם נגד הכרעת בית המשפט קמא שחופש העיסוק שלהם לא נפגע. לטענתם, קביעת בית המשפט לפיה “[המערערים] והמשיבות כפופים לאותה מדיניות של העירייה. מכאן [שהמערערים] אינם מופלים לרעה, ולא נפגע חופש עיסוקם” (פסקה 17 לפסק הדין) משמעה קביעה שהמערערים לא מופלים וחופש העיסוק שלהם לא נפגע משום שאף הם יכולים היו לבחור להפר את החוק ולהיקנס. לדידם, הפגיעה הנגרמת לבעלי העסקים שמצייתים לחוקי המנוחה מהפרתם על ידי המשיבות היא היא פגיעה בחופש העיסוק שלהם. עוד מלינים המערערים כי כתוצאה מפעולות האכיפה – קרי, הטלת קנסות – בהן נקטה העירייה, נוצרת אפליה בין חזקים לחלשים. המערערים טוענים אף נגד קביעת בית המשפט שאין להפעיל את חוק רישוי עסקים משום ש”שמירת קדושת השבת” היא מטרה דתית במובהק, ומדגישים כי הם כלל לא טענו למטרה דתית.

16. לטענת המערערים, עיקר פסק הדין נעוץ בקביעת בית המשפט קמא לפיה אין להתערב בעניינים המצויים בליבת המחלוקת הציבורית והפוליטית. ואולם, לדידם, עצם המחלוקת כלל אינו רלוונטי להכרעה בסוגיה שבנדון. המערערים טוענים כי העיקרון של קיום החוק אינו מצוי במחלוקת ציבורית. העירייה אינה יכולה להתנער מאכיפתו של חוק רק משום שהנושא עליו חולש החוק מצוי במחלוקת ציבורית. ככל שהעירייה אינה מעוניינת לאכוף את חוק העזר, כך טוענים המערערים, הרי שעליה לפעול לשנותו. המערערים עומדים על החשיבות הרבה של יום המנוחה, כפי שבאה לידי ביטוי גם בפסיקת בית משפט זה, לא רק בהתאם לערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית אלא גם לאור ערכים אוניברסאליים וסוציאליים.

17. נוכח האמור, טוענים המשיבים כי שגה בית המשפט קמא בהחלטתו שלא להתערב בהתנהלות העירייה. הם מדגישים כי אין מחלוקת שפעילות המשיבות מהווה הפרת חוק. משכך, לדידם, קביעת בית המשפט שאין להתערב בהתנהלות העירייה כל עוד היא לא נמנעת לחלוטין מלאכוף את החוק, מבלי לשקול האם פעולות האכיפה אכן משיגות את המטרה לשמה נועדו, היא בלתי סבירה וסותרת – כך הם טוענים – הלכה פסוקה לפיה על בית המשפט לבדוק את פעולות האכיפה.

18. לבסוף, מלינים המערערים על ההוצאות בסך 75,000 ש”ח שהטיל עליהם בית המשפט. לטענתם, מדובר בהוצאות גבוהות באופן חריג, שאין להן הצדקה שעה שהמערערים הצביעו על הפרת חוק שאינה שנויה במחלוקת, הקשורה לעניינים ציבוריים חשובים. עוד טוענים המערערים כי בית המשפט התעלם מכך שהמערערים הם אנשים מעוטי יכולת, וכי הם המתינו מעל 4 שנים לפסק דין בעתירתם.

 

טענות המשיבות

19. העירייה סומכת את ידה על פסק הדין של בית המשפט קמא. היא טוענת כי המחלוקת היא בשאלה מהו החוק שיש לאכוף ומהם אמצעי האכיפה בהם העירייה יכולה לנקוט כפועל יוצא מכך. לטענתה, החוק אותו יש לאכוף הוא חוק העזר, ולדידה היא אכן אוכפת חוק זה. בהקשר זה, טוענת העירייה כי “אין חילוק כי העתירה [של המערערים – מ”נ] כוונה לגרום לשינוי האיזון בין כלל האינטרסים הרלבנטיים להתרת פתיחתן של חנויות בימי המנוחה, הן הסוציאליים-חברתיים של יום מנוחה שבועי אחיד, הן אלה המשקפים את אופייה היהודי והדמוקרטי של המדינה והן אלה המשקפים את זכותו של היחיד לחופש העיסוק, שנוקטת המשיבה – באמצעות חוק העזר ואכיפתו” (פסקה 12א לסיכומי טענות העירייה).

עוד גורסת העירייה כי בניגוד לטענת המערערים, בית המשפט לא קבע שהוא מנוע מביקורת שיפוטית, אלא בחן את פעולות העירייה בהתאם לאמות המידה של המשפט המינהלי ומצא כי אין מקום להתערב במדיניות האכיפה בה נוקטת העירייה. באשר לחוק רישוי עסקים, טוענת העירייה כי אין בסיס לטענת המערערים שרישיונות העסק של המשיבות אינם תקפים ביום המנוחה, ומשכך בצדק קבע בית המשפט שאין מקום לנקוט באמצעי אכיפה הקבועים בחוק זה. העירייה מדגישה כי לא ניתן לנקוט בהליכי אכיפה הקבועים בחוק אחד בשל הפרה של חיקוק אחר, שאינו מסמיך לנקוט באמצעי אכיפה אלה. באשר להוצאות שהוטלו על המערערים, טוענת העירייה כי סכום ההוצאות נפסק לאחר הליך ממושך וכי המערערים לא הצביעו על אינטרס ציבורי המצדיק לפטור אותם מחיובם בהוצאות.

20. המשיבה 2 מוסיפה כי המערערים מתעלמים מאופייה של העיר תל אביב-יפו ומצרכי תושביה. לטענתה, אופיו הראוי של יום המנוחה נתון במחלוקת, ואין הצדקה לקבל את עמדת המערערים על פני העמדה לפיה ראוי שיהיו עסקים פתוחים ביום שבת. זאת, בפרט בעיר תל אביב-יפו, אשר על אופייה הרב-גווני עמדה המשיבה 2 בהרחבה. לדבריה, “נטל ‘החשכת’ העיר תל אביב בסופי השבוע, הינו נטל כבד ביותר ובוודאי שאין לכפותו, בשל טעמים מסחריים מופרכים שכלל לא הוכחו” (פסקה 10 לסיכומי טענות המשיבה 2). המשיבה 2 טוענת גם כי המערערים מבקשים לפגוע בזכות יסוד של כל תושב ותושב בעיר, לצקת ליום המנוחה שלו תכנים על פי רצונו ועל פי טעמו. זאת, כאשר לטענתה, המחוקק ביקש לתת בידי הרשויות המקומיות את כל הסמכויות ואת מלוא שיקול הדעת לגבי קביעת אופיו של יום המנוחה. על כן, לדבריה, “התערבות בשיקול הדעת הרחב הנתון לעירייה והשיקולים הציבוריים אותם שוקלת העירייה בבואה לערוך איזון שכזה, איננה עומדת בדלת אמותיה של הביקורת השיפוטית על ‘המעשה המינהלי’, על אחת כמה וכמה כאשר מדובר […] בעניין, שהוגדר על [ידי] יוזמי החוק כ’בעיה החריפה של המחלוקת בין חילונים לבין דתיים'” (פסקה 17 לסיכומי טענות המשיבה 2).

21. המשיבות 6-3 טוענת כי אין מקום לתת כסעד הצהרה כללית לפיה חובה על העירייה לאכוף את החוק. לגופו של עניין, בנוסף לטענות שטענו המשיבות האחרות, מדגישות המשיבות 6-3 כי מדיניות האכיפה של העירייה היא הפעלה של סמכות מינהלית, וכי אין הצדקה להתערב בשיקול הדעת שהופעל כל עוד לא התנערה העירייה התנערות מוחלטת מאכיפת החוק. בהקשר זה, טוענות המשיבות 6-3 כי ייחודיותה של הרשות המקומית – כגוף המכיר מקרוב את צרכי התושבים והעדפותיהם וכן כגוף ייצוגי דמוקרטי שאמור לשקף את רצון תושבי העיר – מצדיקה את שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשויות המקומיות. המשיבות 6-3 אף מלינות על מדיניות העירייה להטיל קנסות על עסקים הפתוחים ביום שבת, אשר לטענתן מסבה להן נזקים כלכליים, וטוענות כי “על העירייה להיות קשובה יותר לצרכים והעדפות שונים בעיר בהם מתגוררת אוכלוסייה המבקשת לערוך קניות בימי שבת” (פסקה 13 לסיכומי טענות המשיבות 6-3).

לטענת המשיבות 6-3, העירייה אינה מוסמכת לבקש מבית המשפט לעניינים מקומיים צו לסגירת בית עסק מכוח סעיף 264א לפקודת העיריות. זאת, מכיוון שסעיף זה מסמיך את העירייה לבקש צו סגירה כאשר מדובר בעסק המפר חוק עזר שהותקן לפי סעיף 249(21) לפקודה – אשר קובע כי מותר לעירייה להתחשב ב”טעמים שבמסורת דתית”. לטענת המשיבות, לא נראה שהעירייה התקינה את חוק העזר לפי סעיף זה, אלא דווקא מן הטעמים הסוציאליים הקבועים בסעיף 249(20) לפקודה. מסקנה זו מתחזקת, לטענתן, נוכח העובדה שחוק העזר נחקק שנים רבות לפני שהתווסף סעיף 249(21) לפקודת העיריות. המשיבות 6-3 מתנגדות גם לטענת המערערים בנוגע לחוק רישוי עסקים, לפיה מטרות החוק נוגעות אך להענקת רישיונות ולא לאמצעי האכיפה, וטוענות כי גם חוק העזר לא נועד לשמור על תחרות הוגנת אלא להגשים מטרה דתית וסוציאלית.

22. היועץ המשפטי לממשלה לא התייצב אף לדיון בערעור המונח בפני בית משפט זה, והגיש בשנית את עמדתו בכתב כפי שזו הוגשה לבית המשפט קמא, המפורטת לעיל.

 

המסגרת הנורמטיבית

23. השאלה העיקרית הדרושה הכרעה בערעור שלפנינו הינה האם יש לחייב את העירייה להפעיל אמצעי אכיפה שבסמכותה להפעילם אשר עד עתה היא נמנעה מלעשות כן. בטרם אפנה לדון בשאלה זו, אעמוד בקצרה על הוראות החוק השונות שעלו במסגרת הליך זה, ועל סמכויות האכיפה הנתונות בידי העירייה לצורך אכיפתן.

 

(א) חוק רישוי עסקים

24. מקור הסמכות הראשון עליו מבקשים המערערים להסתמך הוא, כאמור, חוק רישוי עסקים. מטרותיו של חוק זה קבועות בסעיף 1 לחוק, שלשונו:

עבירה על סעיף 2(א) לחוק העזר, האוסר על פתיחת עסקים בשבת, מדורגת כעבירת קנס בדרגה א, ששיעורו עומד כיום על 730 ש”ח. שיעור זה נקבע בצו העיריות (עבירות קנס) (תיקון מספר 6), התשע”א-2011. שיעור הקנס בדרגה זו, כפי שהיה לפני תיקון זה ובעת הגשת העתירה מושא הערעור שלפנינו, עמד על 660 ש”ח, בהתאם לקבוע בצו העיריות (עבירות קנס) (תיקון מספר 2), התשס”ד-2004.

 

דיון והכרעה

א. חוק רישוי עסקים

 

ב. חוק העזר

 

(1) סמכויות האכיפה הנתונות בידי העירייה

 

(2) שיקול הדעת המוקנה לרשות מינהלית בקביעת מדיניות אכיפה

 

מן הכלל אל הפרט

 

סוף דבר

56. אם תישמע דעתי, הערעור יתקבל. פסק הדין של הערכאה הראשונה יתבטל, והעניין יוחזר לעירייה על מנת שתפעיל שיקול דעתה ותקבל החלטה לגופו של עניין בדבר אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לה בסעיף 264א לפקודת העיריות או כל סמכות נוספת לסמכותה להטיל קנסות. העירייה תבחן את עמדתה בנוגע לאכיפת חוק העזר תוך 60 יום מיום מתן פסק הדין. ההחלטה שתתקבל בעניין זה תועבר לבא כוח המערערים והיא כפופה כמובן לביקורת שיפוטית נוספת.

ההוצאות שהוטלו בערכאה הראשונה על המערערים יבוטלו. לא יהיה צו להוצאות בערכאתנו.

 

הנשיא א’ גרוניס:

אני מסכים.

 

השופט א’ רובינשטיין:

א. מצטרף אני לפסק דינה הסדור של חברתי המשנָה לנשיא נאור, דבר דבור על אפניו, על קרבו וכרעיו. אבקש להוסיף בשני נושאים, שאמנה אותם בסדר חשיבות הפוך: התנהגות העיריה כגוף ציבורי, ועלבונה של השבת, כיום מנוחה לאומי ודתי בעם היהודי. צירופם יחד בנדון דידן הוליד זילות וזולות, שזו התמונה שלפנינו. אנסה להתבונן אל הדברים, בהקשר לתכלית החקיקה ולאופיין של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, והעיר תל-אביב, העיר העברית הראשונה והמטרופולין העירוני המרכזי בארצנו.

יב. נוכח כל אלה, אין מנוס מן התוצאה שאליה הגיעה חברתי. יש לקוות, כי פרנסי העיר ישכילו למצוא פתרון אכיפה שיכבד את החוק והשבת, וגם יהא לשביעות רצון סבירה של תושביה ההגונים ושוחרי המנוחה של תל-אביב.

 

הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ’ נאור.

 

ניתן היום, ‏י”ז תמוז, תשע”ג (25.6.2013).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *