תקציר הנחיית יועמ”ש 21.633 “התוקף המשפטי של פסק הלכה של מועצת הרבנות הראשית” (01/11/1981)

הנחיית יועמ”ש 21.633 “התוקף המשפטי של פסק הלכה של מועצת הרבנות הראשית” (01/11/1981)

 

ד חשוון ה’תשמ”ב

01/11/1981

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה – קובץ הסטורי

משפט מינהל וקונסטיטציוני

 

התוקף המשפטי של פסק הלכה של מועצת הרבנות הראשית

 

 

א. רקע

 

1. ביום כו אב ה’תשמ”א (26 באוגוסט 1981) קיבלה מועצת הרבנות הראשית החלטה האומרת, בין היתר, “כי כל האזור הדרומי של מורדות הר הבית כולל את עיר דוד ואזור ג’י נידון כבית קברות יהודי עתיק שהתקיים מאות בשנים ולפחות מתקופת רבנו הגדול רמב”ן ז”ל ואידך עד שנפתח ונתקדש בית הקברות בהר הזיתים”; על יסוד קביעת זאת “דורשת מועצת הרבנות לישראל ממשלת ישראל להכריז באופן חוקי על המורדות הדרומיים של הר הבית כבית עלמין יהודי עתיק יומין ולהעמיד את האתר כולו בפיקוח הרבנות הראשית לישראל”. כמו כן “המועצה פונה לשר החינוך והתרבות להפסיק לאלתר את החפירות בעיר דוד ולבטל את הרשיון שניתן על ידו לארכיאולוגים”.

2. בעקבות החלטה זאת פנה שר החינוך והתרבות אל היועץ במשפטי לממשלה, ביום א אלול ה’תשמ”א (31 באוגוסט 1981), ושאל אותו, בין הּיתר, אם החוק נותן סמכות לשר החינוך והתרבות, או לרשות ממשלתית אחרת, להכריז כי מקום מסוים הינו בית קברות עתיק יומין, וכן אם ניתן, ואם כן באלו תנאים, לבטל את הרשיון שניתן לפי חוק העתיקות לביצוע החפירות בעיר דוד.

3. היועץ המשפטי למַמשלה השיב לשאלותיו של שר החינוך והתרבות בחוות דעת מַיום כ”א באלול ה’תשמ”א (20 בספטמבר 1981). חוות הדעת כוללת פרק הדן בתוקף המשפטי של פסק הלכה של מועצת הרבנות הראשית. להלן פרק זה.

 

ב. תוקף ההחלטה של מועצת הרבנות הראשית

 

1. לפי משפט המדינה אדם הרוצה בכך רשאי לראות עצמו מחויב בענייניו הפרטיים על פי ההלכה לפעול על פי פסק הלכה, כל זמן שאין בכך איסור על פי החוק. כך, למשל, אפשר שכהן יראה עצמו מחוייב על ידי החלטה של מועצת הרבנות הראשית, המכריזה כי מקום מסויים הינו בית קברות, וימנע עצמו מלהיכנס למקום זה. אך מבחינה משפטית יש הבדל עקרוני בין אדם, שזכותו לעשות כל מה שלא נאסר עליו על פי החוק, לבין הממשלה, שר או רשות אחרת מרשויות השלטון. כל רשות כזאת, עצם קיומה בא לה מן החוק. ואין לה אלא מה שקיבלה מן החוק, ולפיכך היא רשאית ואף חייבת לפעול אך ורק במסגרה הסמכויות המוענקות בחוק ובהתאם לחוק. אין היא רשאית ליטול לעצמה סמכויות, ואף אינה רשאית להטיל על עצמה חובות, לפי בחירתה בהתאם להשקפתה או אמונתה, אם אין הם מתיישבות עם החוק, והוא הדין כמובן, לא רק ברשות כגוף משפטי, שאין לו אלא קיום ערטילאי, אלא בכל מי שפועל מטעם הרשות ומפעיל את סמכויות הרשות. החל בשרי ישראל עצמם, והדברים הם מן המושכלות והמפורסמות ואין יודע משפט שחולק עליהם.

לפיכך, השאלה אם הממשלה או שר משריה או כל רשות מינהלית אחרת, חייבים או רשאים לפעול על פי החלטה של מועצת הרבנות הראשית, צריכה תשובה אך ורק לפי חוקי המדינה. לצורך זה יש לבדוק מה נקבע בחוקים אלה. ראשית, לגבי התפקידים של מועצת הרבנות הראשית והתוקף של החלטותיה. ושנית, לגבי הסמכויות של הממשלה ורשויות ממשלתיות נוספות בעניינים שנכללו בהחלטה האמורה של המועצה.

2. תפקידיה של מועצת הרבנות הראשית נקבעו לאחרונה בסעיף 2 לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש”מ-1980. בין יתר תפקידיה נכלל “מתן תשובות לחוות דעת בעניני הלכה לשואלים בעצתה”. ואין בכך משום חידוש, שכן מאז ומתמיד נהגה מועצת הרבנות הראשית לתת חוות דעת בענייני הלכה, שקוראים להן לעתים פסק הלכה. ראה בג”צ 291/74 בילט נ’ הרב הראשי לישראל, פ”ד כט(1) (1975) 98. מבלי להיכנס לשאלת הפירוש של סעיף 2 לחוק זה, ניתן לומר כי ההחלטה של מועצת הרבנות הראשית הרי היא תשובה או חוות דעת, במסגרת סמכותה לפי סעיף זה. עם זאת, עדיין אין בכך כדי לומר באיזו מידה מחייבת החלטה זאת, על פי משפט המדינה, את הממשלה, שריה או כל רשות מינהלית אחרת.

3, אין חוק האומר, בצורה זו או אחרת, כי פסקי הלכה של מועצת הרבנות הראשית יש להם תוקף מחייב כלפי הממשלה, או כל רשות מינהלת אחרת או כלפי מי שפנה וביקש אותם. נהפוך הוא, חוק הרבנות הראשית לישראל, ה’תש”מ-1980, הוא עצמו מלמד, לפי לשונו, שמבחינה משפטית אין כוח מחייב לפסק הלכה של מועעצת הרבננת הראשית. סעיף 2(1) לחוק זה מדבר על “תשובות וחוות דעת”, ונמנע מלהשתמש בביטוי שיש לו משמעות של חיוב, כמו צו או פסק דין. והוא מוסיף ומדבר על אלה ה”שואלים בעצתה”, ללמדך שמבחינה משפטית אין כאן אלא “עצה”. אין בכך כדי לשנות אם מי שנותן את חוות הדעת או העצה יקרא לה בשם “החלטה”, או “פסק דין” או “פסק הלכה”. והשוה בג”צ 195/64 החברה הדרומית בע”מ ומרבק בע”מ נ’ מועצת הרבנות הראשית, פ”ד יח(2) 324, 332. ודי בזאת כדי לומר שמשפט המדינה אינו מקנה תוקף מחייב לפסקי הלכה של מועצת הרבנות הראשית.

4. הדבר בא לידי ביטוי גם בהצהרות האמונים הניתנות מכוח החק יל ידי כל שר וכל עובד מדינה עם הכנסו לתפקידו, כי הוא מתחייב “לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה”. ראה חוק יסוד הממשלה, סעיף 16, וחוק שירות המדינה (מינויים), ה’תשי”ט-1959, סעיף 90. לענין זה, חוקי המדינה הינם דברי החקיקה של הכנסת ובאמצעותם גם הפקודות שניתנו כדין בארץ-ישראל לפני הקמת המדינה. ואין הם כוללים פסקי הלכה היוצאים מטצם הרבנות הראשית. ראה הגדרת “חוק”, והשווה להגדרת “דין”, בפקודת הפרשנות (נוסח חדש), סעיף 1.

5. זה מקרוב נפסק כך בבירור על ידי בית המשפט העליון ב- בג”צ 512/81 המכון לארכיאולוגיה של האוניברסיטה העברית בירושלים ואחרים נ’ שר החינוך והתרבות, פד”י לה(4) 533 (1981) (להלן: בג”צ החפירות בעיר דוד)). בפסק דין זה, בה נידונה שאלת חוקיות של החלטת שר החינוך והתרבות להפסיק את החפירות בעיר דוד למשך שבועיים. אמר הנשיא לנדוי (בעמ’ 11):

“בחוק הרבנות הראשית לישראל, ה’תש”מ-1981, לא נאמר – ומובן מאליו הוא שבמדינה כמדינתנו, שאינה מדינה תיאוקרטית, לא יכול היה להיאמר – שתשובותיה של מועצת הרבנות הראשית (או של הרבנים הראשיים) וחוות דעותיה ההלכתיות מחייבות במידה כלשהי נושאי תפקידים ממלכתיים, כאשר אלה באים להפעיל את סמכויותיהם על פי דין המדינה.”

ואין זו פעם ראשונה שכך פוסק בית המשפט העליון. עוד לפני שנחקק חוק הרבנות הראשית לישראל, ה’תש”מ-1980, אמר בית המשפט העליון ב- בג”צ 291/74 בילט נ’ הרב הראשי לישראל, פ”ד כט(1) (1975) 98, 103-104, מפי השופט קיסטר:

“מתוך ההבדל בין דת למשפט נובע, כי לתשובות של המורה (במקרה שלנו – הרבנים). אין תוקף משפטי או נפקות משפטית, אלא-אם-כן הוענקה להם סמכות משפטית בשטח מסויים.

באין סמכות משפטית, הנפקות של הוראות הרב היא בשטח המצפון והמוסר, והחלטה בידי השואל אם ישמע ואם יחדל.

העובדה שהשאלה נוגעת לא רק לעניני נוסח תפילה, כשרות או מנהגי האבילות, אינה מעלה ואינה מורידה. דת ישראל, או, כפי שרבים מכנים אותה, תורת ישראל, משתרעת על כל שטחי החיים, לרבות חיים מדיניים. אין כל דופי בכך אם אדם מישראל ישאל מפי רבנים אם מבחינת הדת והמצפון מותר לו לקבל תפקיד פלוני, והרב ילמד היטב את המציאות, יברר את כל הצדדים להיתר ולאיסור ויורה לו לנהוג כפי שיורה.

חוזר אני ומדגיש, כי אין להוראה כזו כל תוקף משפטי, ואם לא ציית – אין כל סנקציה משפטית על כך.”

5. עוד ניתן ללמוד מן הפסיקה של בית המספט העליון כי פסק ההלכה, לא זו בלבד שאין בו כדי לחייב מבחינה משפטית, אף אין בו כדי להתיר לרשות המינהלית השואבת את סמכותה מן החוק, גם אם תרצה בכך, להפעיל את סמכותה בדרך שתחרוג מן המסגרת שנקבעה בחוק, או תסטה מלשון החוק או ממטרת החוק. היו מקרים בהם רשות מינהלית ביקשה להפעיל סמכות מסמכויותיה, כגון סמכות לתת רשיון לעסק או לפעולה כלשהי, מתוך התחשבות בשיקולים דתיים או בעמדת הרבנות. בא בית המשפט העליון ופסק וחזר במקרים אלה כי הרשות, הפועלת על פי החוק, אינה רשאית לבסס החלטתה על שיקולים דתיים, או לתלות החלטתה בזו של מוסד דתי, אלא אם אפשר למצוא לכך סימוכין בחוק עצמו. ראה לדוגמה, בג”צ 105/54 לזרוביץ נ’ המפקח על המזונות ירושלים, פ”ד י 40, 56; בג”צ 115/61 יקירי נ’ ראש העיר רמת-גן, פ”ד טו 1877; בג”צ 231/63 רטף הספקת מזון בע” נ’ שר המסחר והתעשיה, פ”ד יז 2730; בג”צ 568/76 הרב חרל”פ נ’ ועדת שרים לפי סעיף 5 לחוק שירותי הדתם היהודיים, פ”ד לא(1) 678. ולא זו בלבד. אפילו לגבי חוק שהעניק סמכות בענין הקשור לדת, פסק בית המשפט העליון פעמים אחדות כי מדובר בחוק חילוני ויש לפרש אותו בהתאם, ולא על פי ההלכה. ראה לדוגמא, בג”צ 72/62 רופאיזן נ’ שר הפנים, פ”ד טז 2428 (פירוש הביטוי “יהודי” בחוק השבות, ה’תש”י-1950); בג”צ 301/63 שטרייט נ’ הרב הראשי לישראל, פ”ד יח(1) 598 (מתן היתר לנישואין שניים באישור שני הרבנים הראשיים לישראל לפי החוק לתיקון דיני העונשין (ריבוי נישואין), ה’תשי”ט-1959), בג”צ 212/74 פלונית נ’ בית-הדין הרבני האזורי באר-שבע, פ”ד כט(2) 433 (נוסח של תעודת גירושין המוצאת לפי פקודת הנישואין והגירושין (רישום)).

בבג”צ 72/62 רופאיזן נ’ שר הפנים, פ”ד טז 2428, 2440, השמיע השופט חיים כהן דברים ברורים בענין זה וכך אמר:

“ואני מסכים שאין לפרש את חוק השבות (ואת פקודת מרשם תושבים) לפי דין התורה, אלא יש לפרש אותו ואת כל המונחים המצויים בו לפי כללי הפרשנות הנהוגים בבתי-המשפט בישראל לגבי כל מעשי החקיקה של הכנסת. … החוק בישראל הוא שאין דיני הדתות קובעים אלא בעניני נישואין וגירושין בלבד והגבולות והתחומים המפרידים בין הדין המחייב ובין הדת שאינה מחייבת, הרי הם גבולות ותחומים עליהם מושתת שלטון החוק במדינה ומושתתות זכויות-היסוד של אזרחיה.”

7. יש אמנם מקרים בהם רשות מנהלית רשאית ואולי אף חייבת לקחת בחשבון, במסגרת שיקול הדעת שלה, גם צרכים דתיים. ראה, לדוגמא, בג”צ 105/54 לזרוביץ נ’ המפקח על המזונות ירושלים, פ”ד י 40, 55-56. מקרים אלה אף הם אינם חורגים מן הכלל הגדול של שלטון החוק, שהרי גם במקרים אלה אין הרשות פועלת אלא על פי מצוות המחוקק כפי שבאה לידי ביטוי בחוק. הדבר תלוי בכל מקרה בלשון החוק, בכוונת הממוקק, באופי הסמכות וכיוצא בזה. ועל כן יש ללמוד מבדיקה של כל חוק לגופו.

8. על רקע הדברים האלה יש לראות אה ההחלטה של מועצת הרבנות הראשית מיום כו אב ה’תשמ”א (26 באוגוסט 1981). בהחלטה זו, בין היתר, “דורשת מועצת הרבנות לישראל ממשלת ישראל להכריז באופן חוקי על המורדות הדרומיים של הר הבית כבית עלמין יהודי עתיק יומין ולהעמיד את האתר כולו בפיקוח הרבנות הראשית לישראל” וכן “המועצה פונה לשר החינוך והתרבות להפסיק לאלתר את החפירות בעיר דוד ולבטל את הרשיון שניתן על ידו לארכיאולוגים”. צריך לומר, בלי להתייחס בשלב זה לשאלת אם בכלל נתונה הסמכות בידי הממשלה ובידי שר החינוך והתרבות לעשות את אשר הם נדרשים לעשות, כי למועצת הרבנות הראשית אין סמכות לפי משפט המדינה להציג דרישות אלה לממשלה או לשר החינוך והתרבות, וכי מטעם זה אין לדרישות אלה שום תוקף מבחינה משפטית.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.