דנג”צ 8916/02 דימיטרוב נ’ משרד הפנים – מינהל האוכלוסין (06/07/2003)
בית משפט עליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
דנג”צ 8916/02
בפני:
כבוד השופט א’ מצא
העותר:
מריו דימיטרוב
נ ג ד
המשיב:
משרד הפנים – מינהל האוכלוסין
עתירה לקיום דיון נוסף בפסק-דינו של בית המשפט העליון מיום 13/08/2002 בבג”צ 4156/01 שניתן על-ידי כבוד הנשיא א’ ברק והשופטים מ’ חשין וד’ ביניש
בשם העותר:
עו”ד ל’ מקסיק
בשם המשיב:
עו”ד ד’ זילבר
החלטה
1. עתירה לקיום דיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון, ולפיו נדחתה עתירת העותר, שהמשיב יחויב להעניק לו אזרחות ישראלית או מעמד של תושב קבע בישראל. בהחלטת כבוד הנשיא הועברה העתירה לעיוני.
2. העותר הוא אזרח זר. הוא נישא בישראל לאזרחית ישראלית. במסגרת הנישואין נולדה לבני-הזוג בת. העותר פנה אל המשיב בבקשה לקבלת אזרחות ישראלית. בעקבות זאת, הוענקה לו אשרת תושב ארעי, שהתחדשה מדי שנה, במסגרת “תקופת מבחן מדורגת”. כעבור זמן התערערו יחסי בני-הזוג והם נפרדו. אשת העותר פנתה אל המשיב בבקשה לבטל את ההליך המדורג לבעלה, בציינה כי בכוונתה להתגרש ממנו. המשיב החליט כי תוקף אשרת ישיבת הארעי שניתנה לעותר יפוג עם גירושיו מאשתו. כנגד החלטה זו עתר העותר לבית-משפט זה. בעתירתו ביקש, כי בית-המשפט יורה למשיב להמשיך ב”מבחן המדורג” בעניינו, אשר יוביל אותו, בסופו של תהליך, לקבלת אזרחות ישראלית. בנוסף טען העותר, כי אף אם לא תוכר זכאותו לאזרחות, הרי שלמצער יש להעניק לו מעמד של תושב קבע, מכוח היותו אב לאזרחית ישראלית. בתגובתו לעתירה טען המשיב, כי לאור הקרע ביחסי העותר עם בת-זוגו, אין יסוד לבקשת העותר שתוענק לו אזרחות ישראלית. כן נטען, כי באזרחות בתו של העותר אין כדי לזכות את העותר במעמד של תושב קבע בישראל. המשיב ציין, כי יהיה מוכן להעניק לעותר אשרות ביקור “נדיבות”, שיאפשרו לו לבקר את בתו מעת לעת.
3. בית-המשפט פסק לדחות את העתירה. בפסק-הדין (מפי הנשיא ברק, בהסכמת השופטים חשין וביניש) נקבע, כי לאור העובדה שקשר הנישואין בין בני-הזוג התפרק הלכה למעשה, אין העותר זכאי להענקת אזרחות ישראלית מכוח אזרחותה של אשתו. כן צוין, כי הפעלת סמכותו של המשיב, להעניק אזרחות לבן-זוג זר של אזרח ישראלי, נתונה לשיקול-דעתו; וכי התנייתה של הענקת אזרחות לבן-הזוג הזר בקיומו של קשר נישואין תקף ואמיתי היא שיקול כדין. מקום שהתא המשפחתי התפרק, ובני-הזוג חיים בפירוד, לא קיים עוד הטעם המונח ביסוד ההקלה בהתאזרחות המוענקת לבן-זוג של אזרח. ביחס לבקשת העותר להעניק לו מעמד של תושב קבע מכוח אזרחותה של בתו, קבע בית-המשפט, כי מדיניות המשיב – לפיה אין בעצם הורותו של זר לקטין שהוא אזרח ישראלי כדי להצדיק להעניק לו מעמד של תושב קבע – הינה מדיניות סבירה. כדברי הנשיא בפסק-הדין:
“כידוע, מוענק לשר הפנים שיקול דעת רחב, אם להכיר במעמדו של מי שאינו אזרח הנמצא כדין בישראל המבקש להעניק לו מעמד של תושב קבע (ראו בג”צ 758/88 קנדל נ’ שר הפנים, פ”ד מו(4) 505, להלן – פרשת קנדל; בעמ’ 520). בכך בא לידי ביטוי העקרון – המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות – כי למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים להשתקע בה …
עמדתו של המשיב הינה, כי רק במקרים חריגים, בהם מתקיימות נסיבות הומניטריות יוצאות דופן, יש בהורותו של זר לקטין שהוא אזרח ישראל, כדי להצדיק להעניק לו מעמד של תושב קבע (ראו בג”צ 1689/94 הררי נ’ שר הפנים, פ”ד נא(1) 15)… האם שיקול זה הינו כדין? לדעתי, התשובה היא בחיוב. כבר בפרשת קנדל נפסק כי “מקומו של הקטין אצל הוריו, באשר יישבו הם, שם יישב הוא, ולא להיפך. קטין תלוי בהוריו ואין הוריו נתלים בו” (שם, עמ’ 518). על כן, ועל דרך העיקרון, אין באזרחות של הבת כדי להעניק מעמד של תושב קבע לאביה הזר. עם זאת, ייתכנו כמובן מקרים הומניטריים אשר יחייבו סטייה מעיקרון זה (ההדגש הוסף – א’ מ’).
ביישמו גישה זו גבי המקרה הנדון, קבע בית-המשפט, כי בנסיבות העניין – כשהבת מצויה אצל אימה, העותר אינו מגדל אותה ונתונה לו האפשרות לבקרה מעת לעת – אין כדי לבסס את קיומו של צורך הומניטרי מיוחד, שבכוחו להצדיק סטייה מהעיקרון הבסיסי ולהעניק לעותר מעמד של תושב קבע מכוח אזרחות בתו. לאור זאת, כאמור, נדחתה העתירה.
4. בעתירה שלפניי נטען, כי בפסק-הדין נפסקה הלכה חשובה וקשה המצדיקה לקיים בה דיון נוסף. קשיותה של ההלכה, לטענת העותר, נעוצה באישור מדיניותו של המשיב, שלפיה “מתבטלת אוטומטית זכאותו של אזרח זר, שנישא לאזרח ישראלי וברבות הימים התגרש ממנו, למעמד חוקי, וזאת על אף קיומם של ילדים משותפים אשר לאזרח הזר קשר הורי אינטנסיבי עמם”. בעתירה נטען, כי מדיניות זו עשויה לגרום לנזק נפשי וכלכלי חמור לילדים רכים הנעקרים מהוריהם בעל-כורחם ולפגיעה קשה הן בזכותם של הילדים והן בזכותו של ההורה הזר להגנה על התא המשפחתי, המותנית ביכולתם להוסיף ולקיים קשר קרוב. כן נטען, כי ההלכה שנפסקה עומדת בסתירה לעיקרון המחייב התחשבות בטובת הילד, שבהלכות קודמות של בית-המשפט נקבע כי יש לייחס לו משקל ראוי.
5. בעקבות הגשת העתירה ביקשה המועצה הלאומית לשלום הילד להצטרף להליך כ”ידיד בית-המשפט”. בבקשתה נטען, כי בפסק-הדין לא נשקל די הצורך הנזק שייגרם לבתו הקטינה של העותר אם יחויב לעזוב את הארץ. לטענתה, מהלך של הפרדת הורה מילדו אסור שייעשה מבלי שנבחנה טובתו של הילד הספציפי; ומכאן, שעל שר הפנים – בהפעילו שיקול-דעת, אם להעניק להורה הזר מעמד של קבע בישראל – לייחס לעקרון טובת הילד את המשקל הראוי לו בנסיבותיו המיוחדות של המקרה הנתון. המועצה הלאומית לשלום הילד סבורה, כי להלכה שנפסקה בפרשתו של העותר יש השלכה לא רק על שלום בתו של העותר, אלא אף על זכויותיהם של ילדים אחרים, שאחד מהוריהם הוא זר. משכך, יש מקום, לדעתה, להעמיד הלכה זו לבחינה נוספת במסגרת דיון נוסף. יצוין, כי העותר והמשיבה לא התנגדו לבקשת המועצה הלאומית לשלום הילד להצטרף לעתירה.
6. בתגובתו לעתירה טען המשיב, כי בפסק-הדין לא נפסקה הלכה שיש בה כדי להצדיק קיום דיון נוסף. לטענתו, ההלכה שנקבעה בפסק-הדין משקפת הלכות קודמות של בית-המשפט בדבר רכישת מעמד בישראל, הן מכוח זיקת נישואין והן מכוח זיקת הורות. לדעת המשיב, מדיניותו ביחס להענקת מעמד בישראל הינה סבירה ואינה חורגת משיקול-הדעת הנתון לו בהפעלת סמכותו. גישתו, שלפיה אין להמשיך ב”תקופת המבחן המדורגת” מקום בו פקע קשר הנישואין הלכה למעשה, מצויה בגדר שיקול-הדעת הרחב הנתון לו בבואו להחליט אם להעניק אזרחות ישראלית לבן-זוג זר של אזרח ישראלי. בדומה, נתון לו שיקול-דעת רחב בנושא הענקת מעמד של תושבות קבע לזרים; ובמסגרתו רשאי הוא להתוות מדיניות שלפיה, על דרך העיקרון, אין בזיקת הורות לקטין אזרח ישראלי כדי להקנות זכות לקבלת מעמד בישראל. לטענת המשיב, “הקטיגוריה החדשה” להענקת מעמד בישראל אותה מנסה העותר ליצור – בהתבסס על מעמדו של הקטין – אינה מעוגנת בחוק ובהילכות בית-המשפט, ואף בעיקרון בדבר טובת הילד אין כדי לבססה. ראשית, משום שהנכונות להעניק להורה הזר אשרות ביקור נדיבות, שתאפשרנה לו לבקר אצל ילדו בישראל לעיתים קרובות, משככת את החשש לפגיעה אפשרית בילד עקב הפירוד מהורהו. שנית, לנוכח הסכמת המשיב, כי אף שככלל, זיקת הורות אינה מקימה זכות לקבלת מעמד בישראל, הרי שבמקרים חריגים, המעוררים צורך הומניטרי מיוחד, מוצדק לסטות ממדיניות כללית זו. שלישית, משום שבחינת טובת הילד מחייבת, ככלל, עריכת בדיקה מקצועית פרטנית של נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה ולפקידי משרד הפנים אין הכשירות והיכולת הנדרשות לקיום הליך בדיקה פרטני מעין זה. ורביעית, משום שקבלת העמדה, שלפיה ההתחשבות בטובת הילד מהווה שיקול מכריע בקביעת עקרונות ההגירה של המדינה, משמעותה הרחבת מעגל הזכאים למעמד בישראל למקרים רבים נוספים שאין להם עיגון בדין הקיים. מכלל הטעמים הללו סבור המשיב, כי אין מקום לקיומו של דיון נוסף בפסק-הדין.
7. דין העתירה להידחות. אף שבפסק-הדין יש משום חידוש הילכתי, אין הוא מצדיק קיום דיון נוסף. בצדק טוען המשיב, כי הכרעת בית-המשפט מתיישבת עם ההלכות שנפסקו בנושא הענקת מעמד בישראל לתושבים זרים. הנחת המוצא שהוכרה בפסיקה היא, כי בשאלה אם להעניק לזר מעמד של תושב קבע בישראל – שהכרעתה נגזרת, בין היתר, ממדיניות ההגירה של המדינה – נתון לשר הפנים שיקול-דעת רחב; וההתערבות השיפוטית בהחלטות שר הפנים בנושא זה היא בהכרח מצומצמת. בהקשר הקרוב לענייננו, כבר נפסק, כי הענקת תושבות קבע ובעקבותיה אזרחות ישראלית לבן-זוג זר של אזרח מותנית בהמשך קיומו של קשר הנישואין (ראו: בג”צ 3648/97 סטמקה נ’ שר הפנים, פ”ד נג(2) (1999) 728, 788). בדומה נפסק, שככלל, הורים אינם זכאים להיבנות מזכויות ילדיהם הקטינים לצורך קבלת מעמד בישראל (ראו: בג”צ 758/88 קנדל נ’ שר הפנים, פ”ד מו(4) (1992) 505, 518). אכן, בפסק-הדין נשוא העתירה נדונה תשתית עובדתית שונה מן המקרים שנדונו בפסקי-הדין הנזכרים וההלכה שנפסקה בו מרחיבה את היקף תחולתן של ההלכות הקודמות; אולם, כידוע, “עצם העובדה כי נקבעה הלכה חדשה, המרחיבה במידת מה את גדריהן הפרשניים של ההלכות הקודמות, אינה מקימה כשלעצמה עילה לקיומו של דיון נוסף” (דנ”פ 64/98 הלדשטיין נ’ מדינת ישראל (01/04/1998)). דין זה יפה גם לפרשתנו, שכן ההלכה שנתחדשה בפסק-הדין נגזרת מהלכות שקדמו לה ומתיישבת עמן.
8. עקרון טובת הילד הוכר זה מכבר כערך מרכזי בשיטתנו המשפטית, ועל חשיבותו אין צורך להכביר מילים. אכן, ככלל “אין כל אפשרות לעסוק בעניינם של קטינים בלא לבחון את טובתם” (ע”א 7206/93 גבאי נ’ גבאי, פ”ד נא(2) (1997) 241, 251). אף בגיבוש החלטתו, הגוזרת את גורל מעמדו בישראל של הורה זר, מוטל על שר הפנים לשקול, בין היתר, את טובת ילדו של ההורה ואת השפעת ההחלטה על מצבו. עמדת המשיב, כאמור, היא כי אף שככלל אין בזיקת הורות לאזרח ישראלי, כשלעצמה, כדי להעניק מעמד קבע בישראל, הרי שאף עליו מקובל, כי יש לבחון כל מקרה לגופו במטרה לבדוק אם מתקיימים בו צרכים הומניטריים מיוחדים המצדיקים סטייה מן הכלל הרגיל. ההתחשבות בצרכים מיוחדים עשויה להקיף גם את צורכי ילדו של ההורה הזר. טובת הילד מהווה, אפוא, שיקול שעל המשיב להביאו בחשבון במסגרת הליך הבדיקה. יצוין, כי סוגיית טובת הילד לא עמדה במוקד המחלוקת לפני בית-המשפט במסגרת הדיון בעתירה המקורית; וטענת המשיב – כי למשרד הפנים אין כוח האדם המקצועי הנדרש לבחינת טובתו של הילד בכל מקרה נתון – לא הועלתה בפניו. ממילא לא נדונה טענה זו בפסק-הדין. ואולם בפסק-דינו בחן בית-המשפט את מכלול נסיבות המקרה הנדון, וקבע, כי בדין סבר המשיב שהן אינן מצביעות על קיומו של צורך הומניטרי מיוחד המצדיק להעניק לעותר מעמד בישראל.
9. לפנים מן הצורך אוסיף, כי ייטיב המשיב לעשות אם יפעל לגיבוש כללים מנחים לבחינת הסוגייה של טובת הילד, בהקשר הנוגע להכרעה בבקשת הורהו הזר לקבלת מעמד בישראל. כך, בין היתר, ניתן להגדיר תבחינים שיביאו בחשבון את גילו של הקטין, את השאלה במשמורת מי משני הוריו הוא מצוי, את משך הפירוד בין ההורים, את דבר קיומם של תסקירי סעד שבחנו את מצבו ועוד. ממה שהובא לפני בית-משפט זה בעע”מ 8569/02 בורנה נ’ שר הפנים, עולה כי היועץ המשפטי לממשלה הציע כי פורום שייקבע על-ידי ראש הממשלה יבחן את הסוגיות הכרוכות בהענקת מעמד בישראל להורה זר. אם אכן ימונה פורום, כאמור, חזקה עליו שייתן את דעתו גם לצורך לגבש כללים מנחים להתחשבות בטובת ילדיו הישראלים של ההורה הזר. גם המועצה הלאומית לשלום הילד, שביקשה להישמע במסגרת עתירה זו, עשויה להביא את עמדתה לפני הפורום האמור.
10. העתירה נדחית.
ניתנה היום, ו תמוז ה’תשס”ג (06/07/2003).