תקציר בג”צ 8600/04‏ ראש-המועצה האזורית חוף עזה (16/01/2005): בית משפט עליון דחה עתירה נגד אי הסמכות לשלם מקדמות על חשבון פיצויים למתיישבים המבקשים להתפנות מרצונם

בג”צ 8600/04‏ ראש-המועצה האזורית חוף עזה נ’ ראש-הממשלה, פ”ד נט(5) 673 (16/01/2005)

 

בג”צ 8600/04‏

בג”צ 8603/04‏

בג”צ 9040/04‏

בג”צ 9241/04‏

בג”ץ 8600/04

אבנר שמעוני, ראש-המועצה האזורית חוף עזה

נגד

1. ראש-הממשלה

2. ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי

3. היועץ המשפטי לממשלה

4. “שובי”

5. מאיר רוטנשטיין

6. אביחי כהן

7. שמחה וייס (אריכה)

8. אבישי נתיב

 

בג”ץ 8603/04

סיעת המפד”ל – המפלגה הדתית לאומית בא”י

נגד

1. ראש-הממשלה

2. ממשלת ישראל

3. ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי

4. הוועדה לענייני פיצוי, פינוי והתיישבות חלופית

5. מינהלת הביצוע במשרד ראש-הממשלה

6. ועדת הכספים של הכנסת

7. “שובי”

8. מאיר רוטנשטיין

9. אביחי כהן

10. שמחה וייס (אריכה)

11. אבישי נתיב

 

בג”ץ 9040/04

1. יעקב רוזנבלט

2. אסתר רוזנבלט

נגד

1. ראש-ממשלת ישראל

2. ממשלת ישראל

3. הקבינט המדיני-ביטחוני

4. מינהלת ההתנתקות

5. ועדת הכספים של הכנסת

6. הוועדה לענייני פיצוי, פינוי והתיישבות חלופית

 

בג”ץ 9241/04

1. ועד מתיישבי גוש קטיף

2. אליעזר ברט

נגד

1. ממשלת ישראל

2. ראש-ממשלת ישראל

3. שר המשפטים

4. ראש מינהלת הביצוע

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[16.1.2005]

לפני הנשיא א’ ברק והשופטים מ’ חשין, ד’ ביניש

ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה להסמיך את מינהלת הביצוע שהוקמה לשם יישום החלטת הממשלה בעניין תכנית ההתנתקות מרצועת עזה וצפון השומרון, לשלם מקדמות על חשבון פיצויים למתיישבים המבקשים להתפנות מרצונם. העותרים טענו, בין היתר, כי בהחלטתה של ועדת השרים יש משום ביצוע בפועל של תכנית ההתנתקות תוך עקיפת המנגנון שנקבע בהחלטת הממשלה בדבר מעורבות של הממשלה והכנסת בעניין זה. כן טענו כי אין מקור סמכות בחוק לתשלום המקדמות. המשיבים טענו כי מקור סמכותה של הממשלה להורות על תשלום המקדמות הוא בסמכותה השיורית, הקבועה בסעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה.

בית-המשפט העליון פסק:

א. בניגוד להסדרים שעניינם פעולות ללא הסכמת המתיישבים, ככל שמדובר בתשלום מקדמות למי שמבקש להתפנות מרצון, אין הכרח כי הדבר ייעשה דווקא בדרך הקבועה בהחלטת הממשלה. על-פי תקנון עבודת הממשלה, דין החלטתה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כדין החלטת הממשלה עצמה, על-כן ועדת השרים פעלה במסגרת סמכויותיה הכלליות, ולא בגדר ההסמכה הספציפית שהוקנתה לה בהחלטת הממשלה, והחלטתה להסמיך את מינהלת הביצוע לשלם מקדמות כמוה כהחלטת הממשלה עצמה. כמו כן אין עילה להתערבות בשיקולים שעמדו ביסוד החלטתה של ועדת השרים (681ב-ו).

ב.

(1) הוראת סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה, שלפיה הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת, חלה בשני מצבים עיקריים: הראשון, בו נתונה למדינה סמכות פלונית, אך לא נקבע מיהו האורגן אשר מוסמך לפעול בשם המדינה. השני, בו לא ניתנה למדינה סמכות פלונית, וממילא גם לא נקבע מי האורגן המוסמך לכך (682ב-ד).

(2) הסמכות הקבועה בסעיף 32 היא שיורית, ולכן אם חוק פלוני קובע הסדרים להפעלת סמכות שלטונית, אין הממשלה מוסמכת לפעול במסגרת ה”מכוסה” על-ידי אותו חוק הן לגבי עניינים שהחוק קבע לגביהם הסדר חיובי, הן לגבי עניינים שהחוק קבע לגביהם הסדר שלילי. על-כן רק כאשר שתיקתו של חוק פלוני בתחום מסוים אינה מתפרשת כהסדר שלילי, ניתן לעשות שימוש לעניין אותו תחום בהוראת סעיף 32 (683ו-684ג).

(3) תכליתו של סעיף 32 היא לאפשר לממשלה להגשים את תפקידה כרשות המבצעת של המדינה. הסעיף צריך להתפרש לאורם של עקרונות היסוד של המשטר החוקתי במדינת ישראל – עקרונות הפרדת הרשויות, עצמאות הרשות השופטת, שלטון החוק המהותי וזכויות האדם (685ב-ג, ד).

(4) בהתאם, יש לקבוע כי הסמכות השיורית פועלת בגבולות סמכויותיה של הממשלה כרשות המבצעת, ואין לעשות בה שימוש כדי לקבוע את הממשלה כאורגן מוסמך בתחומים שהם מעבר לתחומיה של הרשות המבצעת (685ו).

(5) כמו כן הפעלת הסמכות השיורית – כהפעלתה של כל סמכות מינהלית – כפופה לעקרונות היסוד של המשפט הציבורי, לכן על הממשלה כנאמן הציבור להפעיל את סמכותה השיורית בסבירות, במידתיות ובלא להפלות בין אדם לאדם (686א-ב, ה).

(6) בנוסף, הסמכות השיורית אינה יכולה להיות מקור להסמכה לפגיעה בחירותו של הפרט. פגיעה בזכויות האדם מחייבת, כתנאי הכרחי, שפגיעה זו תעוגן בדין ספציפי המסמיך אותה. הסמכות השיורית הכללית אינה מספיקה לשם כך (687א-ג).

(7) לבסוף, פעולת הממשלה על-פי הוראת סעיף 32, עד כמה שהיא כרוכה בהוצאה כספית, חייבת למצוא עיגון תקציבי בחוק התקציב (688ו).

(8) במקרה דנן סמכותה של הממשלה להעניק מקדמות למתפנים מרצון ברצועת עזה ובצפון השומרון מעוגנת בסמכותה השיורית של הממשלה. מדובר בסמכות ביצוע שאין לגביה הסדר בחוק; הפעלתה אינה פוגעת בזכויות האדם; אין מדובר בסוג העניינים שמחייבים הסדר של הכנסת בהיותם הסדרים ראשוניים, והמדינה הצהירה כי ביצוע ההחלטה ייעשה אך ורק בהתאם להוראות חוק-יסוד: משק המדינה וחוק יסודות התקציב, תשמ”ה-1985 (689ג-ז).

 

עתירות למתן צו-על-תנאי. העתירות נדחו.

 

ד”ר חיים משגב, לימור מסר – בשם העותר בבג”ץ 8600/04;

פנחס מעוז, מאיר הופמן – בשם העותרת בבג”ץ 8603/04;

יוסף פוקס – בשם העותרים בבג”ץ 9040/04;

איתי הכהן – בשם העותרים בבג”ץ 9241/04;

אסנת מנדל, מנהלת מחלקת בג”צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים 3-1 בבג”ץ 8600/04, המשיבים 6-1 בבג”ץ 8603/04 והמשיבים בבג”ץ 9040/04, 9241;

גילי יופה – בשם המשיבים 8-4 בבג”ץ 8600/04 והמשיבים 11-7 בבג”ץ 8603/04.

 

פסק-דין

 

הנשיא א’ ברק

 

העובדות וההליכים

1. ביום 6.6.2004 נתקבלה בממשלה החלטה מס’ 1996 שעניינה “תוכנית ההתנתקות המתוקנת – המשך דיון”. עיקריה של ההחלטה הם התכנון והמתווה של “תכנית ההתנתקות”, שעניינה פינוי יישובים ברצועת עזה ובצפון השומרון. בנספח ג’ להחלטה (שעניינו “מתכונת עבודת ההכנה לתכנית התנתקות מתוקנת”) נקבע כי תוקם מסגרת ארגונית שמטרתה לטפל בכל הנושאים הקשורים לביצוע התכנית ולסייע בהם (נספח ג’ סעיף 3). בין היתר נקבע (בסעיף 6 לנספח ג’) כי מוקמת “ועדה לענייני פינוי פיצוי והתיישבות חלופית, אשר מתפקידה יהיה להכין את החקיקה בדבר פינוי ופיצוי, פרטי העקרונות והמדדים לפיצוי, לרבות מתן תמריצים, מקדמות והיבטי הפיצוי של חלופות ההתישבות באזורים מועדפים על פי מדיניות הממשלה. המלצות הוועדה יובאו בפני ועדת השרים לעינייני בטחון לאומי וישמשו תשתית להצעת החוק בנושא…” (להלן נכנה גוף זה כ“ועדה לענייני פינוי ופיצוי”). עוד נקבע (בסעיף 8 לנספח ג’ להחלטה) כי “(א) מוקמת בזאת מנהלת ביצוע במשרד ראש הממשלה,… אשר תפקידה יהיה ליישם את החלטת ממשלה זו בכל הקשור לפינוי האזרחי ולפיצוי; (ב) מינהלת הביצוע תוסמך להעניק לזכאים לפיצוי מקדמה על חשבון פיצויים המגיעים להם בתנאים שתקבע הוועדה לענייני פינוי פיצוי והתישבות חלופית ועל פי ההוראות והנהלים שיקבעו על ידה”. להלן נכנה גוף זה “מינהלת הביצוע”. לבסוף נקבע (בסעיף 10 לנספח ג’) כי “(א) משרד המשפטים יגבש וראש הממשלה יגיש, בהקדם האפשרי, לוועדת השרים לענייני חקיקה הצעת חוק אשר תכלול הוראות לעניין פינוי ופיצוי לזכאים, והסמכויות הנדרשות לשם כך; (ב) בסמוך לאחר מכן, הממשלה תגיש לכנסת את הצעת החוק”.

2. הוועדה לענייני פינוי ופיצוי החלה בעבודתה. היא הכינה הוראות והמלצות לעניין מתן מקדמות על חשבון פיצויים בגין בית מגורים ואבדן פרנסה (נספח ב’ לעתירה בבג”ץ 8603/04); הוראות מתן מקדמות על חשבון פיצויים עבור בית מגורים ואבדן פרנסה (נספח ג’ לעתירה בבג”ץ 8603/04) והוראות למתן הלוואות לעסקים (נספח ד’ לעתירה בבג”ץ 8603/04) (להלן יכונו הוראות אלו כולן – “המקדמות“). המלצות אלו הובאו כולן לעיון ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. ביום 14.9.2004 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כי היא מאמצת את ההצעות שהובאו בפניה. בהחלטה זו נקבע (בסעיף 3) כי יש “להסמיך את מנהלת הביצוע שהוקמה מכוח סעיף 8 לנספח ג’ להחלטה 1996… לתת למתיישבים בשטח עליו חלה החלטה 1996 מקדמות בגין בית מגורים ואובדן פרנסה על פי ההוראות לתשלום מקדמות שהוגשו על ידי הוועדה המצורפות בנספח ב’ להחלטה זו…” בסעיף 4 נקבע כי יש “להסמיך את המנהלה לתת הלוואות לעסקים שהוגשו על ידי הוועדה, המצורפות כנספח ג’ להחלטה זו, ובהתאם לכללים שיוכנו על ידי המנהלה בדבר סדרי התשלום ובטחונות נדרשים…” סעיף 5 הוסיף וקבע כי יש “להרשות את ראש המנהלה ביחד עם חשבת משרד ראש הממשלה או סגנה… לייצג את הממשלה בכל עסקה מהעסקאות שמדובר בהן בסעיפים 4 ו-5 לחוק בתחום הפעילות של המנהלה כמוגדר בנספח ג’ להחלטה 1996 ובהחלטה זו על נספחיה ולחתום בשם המדינה על כל המסמכים הנוגעים לעסקאות האמורות”.

3. כנגד החלטה זו על סעיפיה השונים הוגשו לבית-משפט זה העתירות שלפנינו. לב העתירות הינו הטענה כי בהחלטתה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על חלוקת מקדמות יש משום ביצוע בפועל של “תכנית ההתנתקות” תוך עקיפת המנגנון שנקבע בהחלטת הממשלה מס’ 1996 בדבר מעורבותן של הממשלה ושל הכנסת בעניין זה. לטענת העותרים, טרם נתקבלה ההחלטה, אם בכלל, לפנות יישוב זה או אחר, ומכל מקום, לתשלומים מעין אלו אין מקור סמכות בחוק בכלל ובחוק התקציב בפרט, וממילא מדובר בסתירה לאמור בחוק-יסוד: משק המדינה. עוד נטען כי בתשלום המקדמות יש משום תחילת ההתנתקות והפינוי הלכה למעשה, ואשר-על-כן מדובר בפגיעה בזכות הקניין שחייב שתיעשה בחוק. המשיבים ביקשו בתגובתם כי נדחה את העתירות. לדבריהם, כל שנעשה עד העת הזו מכוון למי שמבקש להתפנות מרצון. מכאן שאין כל כפייה או פגיעה בזכות חוקתית זו או אחרת, וממילא אין דרישה להסמכה ספציפית בחוק לעניין זה. עוד נטען בנוגע לפעולות שייעשו על-ידי המשיבים לביצוע בפועל של ההתנתקות שלא בהסכמת אלו המיועדים לפינוי, כי אלו יעוגנו בחוק שיובא לאישור הכנסת. אשר לשאלת עצם הסמכות לתשלום מקדמות בעת הזו טענו המשיבים כי זו מצויה בסעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה, שעניינו סמכותה השיורית של הממשלה, וכי ביצוע התשלום על-פי סמכות זו ייעשה רק בהתאם להוראות חוק-יסוד: משק המדינה וחוק יסודות התקציב, תשמ”ה-1985 לאחר קבלת אישורה של ועדת הכספים של הכנסת או לאחר עיגון מפורש בחוק התקציב השנתי הרלוונטי.

4. ביום 25.10.2004 קיימנו דיון בעתירות השונות. החלטנו על צירופה של “שובי ואח'” כמשיבים לעתירות שבפנינו. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים החלטנו כי יש לדחות את העתירות תוך שנימוקינו יינתנו בנפרד. עתה הגיעה עת ההנמקה.

5. השאלה העיקרית שבעתירות שבפנינו היא שאלת הסמכות – הן סמכות הוועדה לפינוי ופיצוי הן ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי – להחליט על מתן מקדמות לתושבים באזורים שייתכן שיוחלט על פינוים במסגרת “תכנית ההתנתקות”. שאלה זו מחייבת – נוכח גדר המחלוקת בין הצדדים – התייחסות לשתי שאלות משנה הקשורות בשאלת הסמכות: השאלה הראשונה הינה אם ההחלטה ליתן מקדמות הינה בסמכות נוכח החלטה הממשלה עצמה (מס’ 1996). בחינה זו היא “פנימית”. היא מבוססת על הוראותיה של החלטת הממשלה עצמה. השאלה השנייה הינה אם ניתן להסדיר מתן מקדמות בהחלטות הממשלה בלא חקיקה ספציפית לעניין זה. זו בחינה “חיצונית”. היא בוחנת את קיום מקור הסמכות של הממשלה לעניין זה. נדון בשאלות אלו כסדרן.

 

הבחינה ה”פנימית”: סמכות לאור החלטת הממשלה

6. כלום מוסמכת הוועדה לענייני פיצוי פינוי לגבש את המלצותיה והוראותיה בעניין תשלום המקדמות עבור ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי? האם מוסמכת הייתה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי לקבל המלצות אלו ולהסמיך את ועדת הפינוי פיצוי לפעול לתשלום מקדמות אלה? אין חולק כי הוועדה לענייני הפינוי פיצוי הייתה מוסמכת לדון בסוגיית תשלום המקדמות ואף לקבוע המלצות בעניין זה, שהרי כך הוסמכה היא על-ידי סעיף 6 לנספח ג’ להחלטת הממשלה מס’ 1996. גם אין מחלוקת כי הוועדה לענייני הפינוי פיצוי מוסמכת להביא המלצותיה בפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, שכן אף עניין זה הוסדר בפירוש בסעיף 6 לנספח ג’ הנזכר. הקושי המרכזי שלו טענו העותרים קשור בהליכים שלאחר גיבוש המלצות אלו. לטענת העותרים, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי הייתה אמורה לגבש המלצותיה לכלל הצעת חוק שתובא לאישור הכנסת, ולא לקבוע הוראות אופרטיביות המסמיכות את הוועדה לענייני פינוי פיצוי לשלם מקדמות בפועל. זאת ועוד, לשיטת העותרים, מימוש מעין זה עומד לכאורה בסתירה לרוח החלטת הממשלה מס’ 1996, ולפיה (סעיף 3 להחלטה זו) “לאחר סיום ביצוע עבודות ההכנה, תשוב הממשלה ותתכנס על מנת לקיים דיון נפרד ולהחליט אם לפנות ישובים ובאיזה קצב, בהתחשב בנסיבות באותה עת”. מכאן שתשלום מקדמות שקול לפינוי בפועל, שעה שעל פינוי ספציפי מעין זה טרם הוחלט, וממילא לא נקבע אילו יישובים בכלל אמורים להתפנות.

7. הדין עם העותרים כי מלשון החלטת הממשלה מס’ 1996 נובע כי התפקיד שיועד לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי היה לגבש תשתית להצעת החוק ולא ליתן הוראות מעשיות לביצוע החלטת הממשלה. נכון הדבר גם כי מלשון החלטת הממשלה מס’ 1996 עולה כי אמור עוד להתקיים דיון נפרד בהחלטה אם יפונו יישובים, אילו יישובים ובאיזה קצב (סעיף 3 להחלטת הממשלה). אולם מקובלת עלינו עמדת המשיבים שלפיה יש להבחין בין תשלום המקדמות למי שמבקש להתפנות מרצון ובין הסדרים שעניינם פעולות ללא הסכמת המתיישבים. ככל שמדובר בתשלום מקדמות למי שמבקש כבר עתה להתפנות מרצונו, אין הכרח כי הדבר ייעשה דווקא בדרך הקבועה בהחלטת הממשלה מס’ 1996. סעיף 6 לחוק הממשלה, תשס”א-2001 הוא שהקים את ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ואת הרכבה (הכולל את ראש-הממשלה, ממלא-מקומו, שר הביטחון, שר החוץ, השר לביטחון פנים ושר האוצר וכן חברים נוספים שימונו על-ידי הממשלה על-פי הצעת ראש-הממשלה). סעיף 44 לתקנון עבודת הממשלה קובע – תחת הכותרת “דין החלטות הוועדה” – כי “החלטות הוועדה, דינן כדין החלטות הממשלה בישיבתה, אך הן לא יצורפו לפרוטוקול החלטות הממשלה, לא ישלחו לשרים ולא יוגש עליהן ערר”. מכאן שעל-פי תשתית נורמטיבית זו, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי פעלה בענייננו במסגרת סמכויותיה הכלליות, ולא בגדר ההסמכה הספציפית שהוקנתה לה בהחלטה מס’ 1996. ומשדין החלטתה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כדין החלטת הממשלה עצמה, הרי שהחלטתה להסמיך את הוועדה לענייני פינוי פיצוי לשלם מקדמות על-פי המלצותיה שאושרו כמוה כהחלטת הממשלה עצמה. זאת ועוד, המשיבים הביאו בפנינו את עמדתם המפורטת באשר לסיבה שבגינה הוחלט על מתן מקדמות הפיצויים כבר בשלב זה. הם ציינו כי “הלכה למעשה, יצרה החלטת הממשלה מציאות לפיה תושבי האיזורים הכלולים בתכנית [ההתנתקות] ניצבים בפני מציאות על פיה כמעט ואין באפשרותם למכור את נכסיהם”, וכי “אף משיקולי יעילות, ראוי יהיה לתמרץ את אלו המעוניינים לעזוב את בתיהם עוד טרם הושלמו הליכי החקיקה, תוך הענקת המקדמות האמורות” (סעיפים 22 ו-23 לעמדת המשיבים מיום 29.9.2004). לא מצאנו עילה להתערבותנו בשיקולים שעמדו ביסוד החלטה זו ופרטיה לגופם.

 

הבחינה ה”חיצונית”: סמכותה של הממשלה עצמה

8. האם מוסמכת הממשלה להורות על תשלום המקדמות? העותרים טוענים כי החלטת הממשלה נעדרת בסיס חוקי. אם הממשלה מבקשת לשלם מקדמות, עליה לפנות לכנסת לשם חקיקת חוק ספציפי בעניין זה הן נוכח הוראת פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (לעניין הפגיעה בקניין) הן נוכח חוק-יסוד: משק המדינה וסעיף 3 לחוק יסודות התקציב (לעניין עצם ההוצאה התקציבית). לעומתם טוענים המשיבים כי מקור סמכותה של הממשלה להורות על תשלום המקדמות הוא בסמכות השיורית, כאמור בסעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה. עם מי הדין?

 

הסמכות השיורית של הממשלה

 

מן הכלל אל הפרט

19. האם סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה מעניק סמכות לממשלה להעניק, במסגרת תכנית ההתנתקות, מקדמות למבקשים להתפנות מרצועת עזה ומצפון השומרון מרצונם? התשובה היא בחיוב. סמכותה של הממשלה להעניק מקדמות למתפנים מרצון ברצועת עזה ובצפון השומרון אכן מעוגנת בסמכותה השיורית של הממשלה. עניין לנו בסמכות ביצוע שאין לגביה כל הסדר שבחוק. כמובן, אם יחוקק חוק ספציפי בעניין זה, יהא מקום לשקול אם על-פי פירושו הראוי נשללת סמכות הממשלה להעניק תשלומים מחוץ למסגרתו. כל עוד לא נחקק החוק ממשיכה לעמוד סמכותה השיורית של הממשלה. אין הבדל של ממש, לעניין זה, בין הסמכות לתת מקדמות למבקשים להתפנות מרצון לבין הסמכות להעניק מענק על דרך של תמיכה או סובסידיה (ראו בג”ץ 287/91 קרגל בע”מ נ’ מינהלת מרכז ההשקעות [22]). הפעלתה של סמכות זו אינה פוגעת בזכויות אדם, בכלל, ובזכות הקניין של איש, בפרט. התשלום נעשה רק למי שמסכים לקבלו, ואין מחייבים איש לקבל את המקדמות. לעניין בעיית “ההסדרים הראשוניים” – אפילו היינו מחילים דוקטרינה זו לעניין שלפנינו – אין לומר כלל ועיקר כי מתן מקדמות למבקשים להתפנות מרצונם שייך לאותו סוג עניינים שמחייבים הסדר של הכנסת בהיותם הסדרים ראשוניים. אשר לשיקול-הדעת של הממשלה, לא נטענה בפנינו כל טענה בעניין זה, ועל-כן עומדת הממשלה בחזקה כי עשתה שימוש בסמכות כדין. לבסוף, באת-כוחה של המדינה הודיעה לנו כי “ביצוע ההחלטה ייעשה אך ורק בהתאם להוראות חוק-יסוד: משק המדינה וחוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985, ולאחר קבלת אישור ועדת הכספים של הכנסת או עיגון מפורש בחוק התקציב השנתי הרלבנטי” (סעיף 3 להודעה מיום 29.9.2004). נמצא כי אף דרישה זו לעניין הכיסוי התקציבי התמלאה.

מטעמים אלה דחינו את העתירה.

 

השופטת ד’ ביניש

 

אני מסכימה.

 

השופט מ’ חשין

 

אני מסכים למסקנתו של חברי הנשיא ברק.

2. שאלה טורדת מנוחה היא אם מוסמכת היא הממשלה להעניק מענקים, להיטיב הטבות, לתת תמיכות מקום שהסמכות לעשות כל אלה מעגנת עצמה אך בחוק התקציב ובכוחה השיורי של הממשלה כהוראת סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה (תשס”א-2001). כיצד זה שהממשלה קונה סמכות כה רחבת-אנפין להעניק – כמדיניות – נהרות-כסף בלא שהכנסת – הרשות המחוקקת – בחנה ובדקה וביקרה ואישרה בחוק ספציפי מפורש ומפורט הוצאת אותם כספים. אכן, שאלה טורדת מנוחה היא. כולנו ידענו כי תשלומים שהממשלה ורשויות הציבור משלמות ליחיד על-פי דין חרות מדקדקים עמו עם היחיד בדקדוקי-דקדוקים, והנה מענקים ותמיכות והטבות במיליונים משתלמים על-פי החלטה שלא עברה ביקורת כנסת לגופה. וכבר עמדנו על-כך בעבר.

הנה-כי-כן בפרשת ק.א.ל. קוי אויר למטען בע”מ [17] (בג”ץ 1703/92 הנ”ל), בעמ’ 202, דיברנו על “…הענקת כספים מתקציב המדינה במישרין, ושלא על-פי הסמכה מפורשת בחוק הקובע הסדרים ראשוניים לחלוקתם של אותם כספים”, ובהמשך אמרנו דברים אלה:

צא וראה: הביטוח הלאומי (למשל) לא ישלם לנזקק מאות בודדות של שקלים, אלא אם יעמוד במבחנים מפורטים ומדוקדקים שהדין הציב לפניו. לא עוד, שלעניינו של כל תשלום ותשלום תיערך בדיקה – ובדיקה חוזרת – וכל החלטה וכל תשלום יעמדו לבחינתם של בתי-דין ובתי-משפט על-פי כללים שנקבעו מראש לדקדוקיהם. כל כך בפת-לחם. ואילו בהענקתם של סכומי-עתק, המבחנים אינם אלא מבחנים כלליים ועמומים: מדיניות הממשלה היא שתקבע, מדיניות שלא נצרפה בכור-של-חוק מהותי, ספציפי ומפורט, וביקורת ראויה – ביקורת מראש – של מחוקק ושל עם לא עלתה על ראשה. אמנם כן: אין הממשלה מורשית להוציא מכספי מדינה אלא על-פי האמור בחוק התקציב, אך הכול יודעים שלא הרי חוק תקציב כהרי חוק שבגופו מפרט ומפרש תשלומים שייעשו וזכאים שיהיו. אותה ביקורת השמענו בבג”ץ 8569/96 הסתדרות הנוער העובד והלומד נ’ שר החינוך, התרבות והספורט [23] בהוסיפנו דברים אלה (שם, בעמ’ 620):

כמה יגיעות יתייגע אדם, כמה מסמכים ותעודות ואישורים מוטל עליו להציג לפני הרשויות עד שיזכה בהלוואת-מדינה לדיור. כמה עמל יעמול אדם, כמה ריצות של לך-שוב ירוץ להוכיח את מצבו האישי, עד שיזכה להנחה מתשלום זה או אחר המוטל על הכלל. כל-כך בפת-לחם. ואילו בהענקתם של סכומי-עתק כך קלה ידם של עובדי המדינה. הנוכל להשלים עם תופעה חמורה זו שנתגלתה לעינינו כהיום הזה?

3. אכן, מצב בריאותו של שלטון החוק (המהותי) נשתפר והלך. צעדנו אל-עבר דין ראוי עם חקיקתו של חוק יסודות התקציב, כך אף בחקיקת חוק-יסוד: משק המדינה. ואולם שלטון החוק המהותי נותר בכל-זאת צולע משהו. אכן, בית-המשפט לא הותיר את שדה המענקים פרוץ לכל רוח, וכך:

בהיעדר חוק-של-מהות הקובע זכויות למענקים במפורט ובמדוקדק – ולמצער: על דרך של הסדרים ראשוניים – קבע בית-המשפט הגבוה לצדק מאז ימים ראשונים, וממשיך הוא וקובע, כללים ועקרונות להנחייתה של המדינה בחלוקת מענקים, ובצדם של אלה – עיקרים להתערבותו במקום שבו נמצאה חריגה מאותם כללים ומאותם עקרונות. כללים ועקרונות אלה נתגבשו בשורה ארוכה של פסקי-דין, ועיקריהם חיובה של המדינה לנהוג בהגינות וביושר, בשוויון וללא הפליה, באורח ראוי וצודק ועל-פי שיקולים שלעניין (פרשת ק.א.ל קוי אויר למטען בע”מ [17], בעמ’ 203).

אלא שבכל אלה לא סגי. לא זו בלבד שבית-משפט נכנס אל הזירה רק לאחר מעשה – וכולנו ידענו כי לא הרי ביקורת והכוונה לאחר מעשה כהרי ביקורת והכוונה שלפני מעשה – אלא שכוחו וסמכותו של בית-המשפט מוגבלים אך לקביעתם של קריטריונים ועקרונות וכללים כלליים בלבד: הגינות, יושר, שוויון, היעדר הפליה ועוד כיוצא באלה כללים העוטים גלימת דוקטרינות במשפט המינהלי. ואילו אנו מדברים אנו בביזור סמכויות מראש בין שלוש הרשויות – ביתר דיוק: בחלוקת הסמכויות בין הכנסת לבין הממשלה – ובעיקר בשאלת התנצלותה של הכנסת את סמכות החקיקה ובהעברת הסמכות לממשלה. שכן אם חוק התקציב מעניק סמכות לממשלה להוציא כך-וכך מיליארדי שקלים בלא שיש בנמצא חוק ספציפי ומפורט הקובע תנאים וסייגים ומדיניות ספציפיים – קרא: בלא שנחקק חוק הקובע הסדרים ראשוניים – שקול המעשה לדלגציה של סמכות החקיקה מן הכנסת לממשלה. וכזאת לא ייכון במשטר דמוקרטי הבנוי על עקרון ביזור הסמכויות.

4. אשר לענייננו-שלנו: דעתי היא זו, שהענקת מקדמות למי שמסכימים להתפנות מרצונם – והמדובר הוא בסכומי כסף ניכרים – קרובה-במאוד להיותה הסדר ראשוני המחייב חקיקת הכנסת. ואולם מתוך שיודעים אנו כי ביצוע התשלומים לא ייעשה אלא לאחר קבלת אישור מאת ועדת הכספים של הכנסת, שהיא מעין כנסת-זוטא לענייני כספים, ובעיקר ביודענו כי המדובר אינו אלא במקדמות, וכי אמור להיחקק חוק שיקבע אמות-מידה ברורות לתשלום – לא עוד אלא שהצעת חוק לעניין זה כבר החלה במסע אל עבר ספר החוקים – סבורני כי המערכת שהוצבה לפנינו עולה בקנה אחד עם עקרונות-יסוד של שלטון החוק וראויה היא להתקיים.

5. כדבריי לעיל, אני מסכים לדחיית העתירה.

 

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא ברק.

 

ניתן היום, ו’ בשבט תשס”ה (16.1.2005).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *