תקציר בג”צ 693/91‏‎ ‎ד”ר אפרת (29/03/1993): בית משפט עליון ביטל החלטת משרד הפנים שלא להוסיף לשם משפחת אשה את שם משפחה של בן זוגה הידוע בציבור

בג”צ 693/91‏‎ ‎ד”ר אפרת‎ ‎נ’ הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פד”י מז(1) 749 (1993)

 

בג”צ 693/91

ד”ר מיכל אפרת

נגד

1. הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים

2. שר הפנים

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[29/03/1993]

לפני השופטים א’ ברק, ש’ נתניהו, ת’ אור

 

העתירה נסבה על החלטתו של המשיב 2, מכוח הסמכות הנתונה לו בסעיף 16 לחוק השמות, ה’תשט”ז-1956, לדחות את בקשת העותרת לשנות את שם משפחתה לשם משפחת ילדיה. לעותרת שני ילדים מחייה המשותפים, בלא נישואין, עם בן-זוגה. הילדים נושאים את שמות המשפחה של שני הוריהם, והעותרת ביקשה להוסיף לשם משפחתה את שם משפחתו של בן-זוגה.

בית המשפט הגבוה לצדק פסק:

א.

(1) סעיף 16 לחוק השמות מעניק סמכות לשר הפנים לפסול הודעה על שינוי שם באחד משני המקרים הבאים: השם החדש עלול להטעות; השם החדש עלול לפגוע בתקנת הציבור וברגשותיו (762א-ב).

(2) הסמכות הנתונה למשיב 2 היא סמכות שבשיקול-דעת, החייב להיות מופעל במסגרת דבר החקיקה שיצר את שיקול הדעת (761ד-ה).

(3) על היקפה של הסמכות, לאור מטרותיה, ניתן ללמוד בדרך של פרשנות הסמכות. מטבע הדברים, הפרשנות הראשונית נעשית על-ידי בעל הסמכות עצמו; עם זאת, הסמכות לפרש את החוק מסורה לבית המשפט, והרשות המבצעת כפופה לחוק, כפי שיפורש על-ידי בית המשפט, בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים (761ו-ז).

(4) פרשנות החוק מתחילה במלות החוק, אך לעולם אין היא מסתיימת במלות החוק; משמעותו המשפטית של טקסט נשלפת מתוך מיגוון משמעויותיו הלשוניות בעזרת אמת המידה של תכלית החקיקה (762ו-ז).

ב.

(1) תכלית החקיקה היא המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים, אשר דבר חקיקה נועד להגשימם (763א).

(2) תכלית החקיקה הינה מושג נורמאטיבי, והיא מורכבת מתכליתו הסובייקטיבית של דבר החקיקה ומתכליתו האובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית היא התכלית אשר יוצר החוק ביקש להגשים בשעת חקיקתו. זוהי “כוונת המחוקק”. התכלית האובייקטיבית של דבר חקיקה היא התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית. זוכי “מטרת החקיקה” (763א-ב).

(3) על תכלית החקיקה – הסובייקטיבית – למד הפרשן, בראש ובראשונה, מלשון החקיקה. עיון בדבר החקיקה כיחידה שלמה ואורגנית עשוי להצביע על התכלית המונחת ביסודה. נושא החקיקה, טיב ההסדרים ויחסי הגומלין שביניהם עשויים לשמש בסיס להסקת מטרת החקיקה (763ב, 765ו).

(4) חזקה היא, כי תכליתו של דבר החקיקה היא להגשים את עקרונותיה של השיטה ולקדם זכויות האדם בה. חזקת תכלית זו ניתנת לסתירה. עם זאת, כאשר תכלית ספציפית מבקשת לפגוע בזכויות אדם, עליה למצוא ביטויה בלשונו המפורשת, החד-משמעית והברורה של דבר החקיקה עצמו (763ג, 769ב-ג).

(5) כאשר תכלית כללית אחת נוגדת תכלית כללית אחרת, תיקבע התכלית הכללית בדרך של איזון בין התכליות סותרות (769ג).

ג.

(1) ביסוד חקיקתו של חוק השמות עמדו מגרעותיו של המצב המשפטי שקדם לחוק, ולפיו קבעו המנהג והנוהג את שמם של בני אדם (764ג).

(2) חוק השמות משלב בחובו הוראות “אזרחיות-מטריאליות” עם הוראות “שלטוניות-מינהליות”. במסגרת המשפט הפרטי, הוא מצוי על הגבול שבין משפט אזרחי לבין דיני המעמד האישי. הוא נושק בסוגיות חשובות של משפחה, נישואין, גירושין, ידועה בציבור, אימוץ וכיוצא באלה עניינים, הקושרים את שמו של אדם למעמדו המשפחתי, אך אין הוא מסדיר סוגיות אלה והוא אף לא נועד להסדירן (767ד-ו).

ד.

(1) העיקרון, המגבש את תכליתו של חוק השמות, הוא זכותו של האדם לקבוע לעצמו שם ולשנותו. בין אם זכות זו היא זכות יסודית ובין אם היא זכות שאינה יסודית, הרי היא חירות המוענקת לפרט במדינה דמוקרטית (769ה-770א).

(2) שמו של אדם הוא חלק מאישיות; הוא האני החברתי שלו והמפתח שבאמצעותו הוא צועד בשבילי החברה. אין הוא קוד זיהוי בלבד, אלא ביטוי לאישיות, לרגש, לחובה, למסורת ולייעוד (770א-ב).

(3) חברה דמוקרטית האמונה על פלורליזם מכבדת את חירותו של הפרט לשנות את שמו. היא מכירה ומוקירה את חירותו להיקרא בשם כרצונו ואת החופש שלו לשנות את שמו, אם הוא סבור כי שם אחר מתאים לו יותר (770ב-ג).

(4) בצד האינטרס של הפרט בשם זה או אחר קיים האינטרס הציבור. אינטרס זה פועל ברמות שונות. רמה אחת עניינה רגשות הציבור, העשויים להיפגע אם רשויות השלטון יכירו בשינוי שם המעורר סלידה או זעם. רמה אחרת עניינה האינטרס הציבורי בקיומם התקין של סדרי המעמד האישי, אשר במרכזה עומד מוסד הנישואין ומוסד המשפחה (770ה).

ה.

(1) סמכותו של המשיב 2לפסול שינוי בשם מותנית בכך שהוא סבור ששינוי השם “עלול” להטעות או “עלול” לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו (771ג).

(2) הדיבור “עלול” מצביע על קשר סיבתי בין סובב למסובב. השאלה המתעוררת הינה באשר לאינטנסיביות של קשר זה. האם “עלול” משמעותו קיומה של אפשרות, קרובה או רחוקה, או שמא מהותו הינה ודאות, קרובה או מיידית. הה’תשובה לשאלה זו אינה טמונה במשמעותו הלשונית של הדיבור “עלול”, אלא במשמעותו המשפטית (771ד).

(3) במצב דברים, בו נדרש איזון עקרוני וראוי בין זכותו של הפרט המבקש את שינוי שמו לבין האינטרס שבמניעת הטעיה או פגיעה בתקנת הציבור ורגשותיו, “עלול” משמעותו קיומה של אפשרות שהיא “קרובה לוודאי” להטעיה או לפגיעה בתקנת הציבור או ברגשותיו (771ה).

ו.

(1) קיימת תפיסה אובייקטיבית וקיימת תפיסה סובייקטיבית לדיבור “להטעות”, וההכרעה ביניהן מותנית בתכלית החקיקה. במסגרת תכליתו של חוק השמות יש ליתן לדיבור “להטעות” משמעות אובייקטיבית (773א-ב).

(2) המשמעות האובייקטיבית כוללת בחובה את ההיבט הסובייקטיבי. על-כן עלול שינוי שם להטעות, הן אם הוא מכוון להטעות והן אם אין למבקש השינוי כוונה כזו אך הלכה למעשה עלול השם להטעות (773ב).

(3) שינוי שם “עלול להטעות”, אם קיימת ודאות קרובה, כי בעקבות שינוי השם תתרחש הטעיה (774א).

(4) לעניין חוק השמות, אין מתקיים היסוד של “להטעות”, אם מוכח אך זאת, כי השם החדש עשוי להביא חלק מהציבור לחשוב שנושאת השם החדש היא אישה נשואה בעוד שלמעשה היא ידועה בציבור כנשואה. השוני בין החזות כפי שיהא עולה מהרישום לבין המציאות כפי שהיא עולה מהדין אין בו כדי לבסס הטעיה (774ב-ג).

(5) עילת ההטעיה, בנסיבות דנן, מצריכה “דבר-מה” נוסף, מעבר לעצם הפער בין החזות החיצונית (המעידה על נישואין כדת וכדין) לבין המציאות הנורמאטיבית (שעניינה יחס של ידועים בציבור). מכיוון שהשמות אינם אינדיקציה למעמדם של בני הזוג, אין בשינוי השם, כשלעצמו, כדי ליצור מצב דברים של “עלול להטעות” 774ג, 777ו).

ז. (אליבא דשופט ת’ אור):

(1) לאדם במשטר דמוקרטי נתונה החירות לבחור לו שם ולשנותו על-פי מאווייו. מאוויים אלה יכול שינבעו מצרכים שונים: חברתיים, לאומיים או אישיים, ולעתים קרובות רצונו של המבקש לשנות את שמו מונע על-ידי רגשות חזקים. על-כן, ראוי שרצונו של כל אזרח יכובד ככל שאך ניתן, כל עוד אין הוא סותר כלל אחר, חשוב ממנו, המתיר הגבלות על שינוי שמו של המבקש (798ה-ו).

(2) ההטעיה בה דן סעיף 16 לחוק השמות, המתיר למשיב 2 לסרב לשינוי שם, אינה מתייחסת לאפשרות, כשלעצמה, שמי מהציבור עלול לסבור, בשל השם החדש אותו מבקש אדם לעצמו, כי מעמדו המשפחתי שונה ממה שהינו באמת. קיימות מספר הוראות בחוק השמות, מהן ניתן ללמוד, כי החוק משלים עם המצב, לפיו השם אינו משקף בהכרח את הסטטוס המשפחתי לאמיתו. מכאן, שאין לסרב לשינוי שם, רק משום שיהיה בו, לכאורה, כדי להטעות ביחס למצבו המשפחתי של מבקש השינוי (799ב-ג).

(3) אין זה מן הראוי, ששם משפחה זהה לשניים “הידועים בציבור” ייחשב כעלול להטעות, במובן סעיף 16לחוק, ויעמיד למשיב 2סמכות למנוע את שינוי שמה של האישה לשם זה (800א).

ח.

(1) המשיב 2 רשאי לפסול בחירת שם או שינוי שם, אם הוא סבור שהשם החדש עלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו. סמכות זו היא “המקום הגיאומטרי” הנכון לבחינת שינוי שם “שידועים בציבור” מבקשי לערך (778א).

(2) “תקנת הציבור” משמעותה הערכים, האינטרסים והעקרונות המרכזיים והחיוניים, אשר חברה נתונה בזמן נתון מבקשת לקיים, לשמר ולפתח. היא המכשיר המשפטי, אשר באמצעותו מבטאת החברה את “האני מאמין” שלה. באמצעותו היא יוצרת מסגרות נורמאטיביות חדשות ומונעת חדירה של הסדרים נורמאטיביים בלתי ראויים למסגרות הקיימות (778ה-ו).

(3) על “אושיות” היסוד של הסדר החברתי המהווים את “תקנות הציבור” לומד השופט ממקורות שונים. הוא מסיק אותה ממסמכי היסוד של השיטה (כגון: חוקי-יסוד, הכרזת העצמאות), ממערך החקיקה ומעקרונות היסוד ההלכתיים. השופט מגבש עמדה בדבר עיקרי הסדר החברתי, מתוך מקורות “תודעה החברתית” של העם שבתוכו יושבים השופטים (779ה).

(4) בקביעתה של “תקנת הציבור” יש להשקיף על שיטת המשפט כעל מכלול; “תקנת הציבור” הינה תקנתו של כלל הציבור – על גווניו, דעותיו, עדותיו ודתותיו – כפי שהיא נראית מזווית הראייה של הציבור הנאור. תקנת הציבור היא ההפשטה הרעיונית של המוסדות וההסדרים של מכלול השיטה. מכאן, שאין לזהות את תקנת הציבור בישראל עם המדיניות המשפטית המונחת ביסוד הדין הדתי; עם זאת, אין לנתק בין השניים, שהרי הדין הדתי הוא חלק ממשפטה של מדינת ישראל (780ג-ו).

(5) בקביעת תוכנה הנורמאטיבי של “תקנת הציבור” על השופט לפעול באובייקטיביות; עליו לשקף את השקפות היסוד של הציבור הנאור ולא את השקפות היסוד שלו, גם אם ערך זה או אחר אינו מקובל עליו. רק שופט מקצועי, המודע למגבלות המוטלות עליו בחברה דמוקרטית, מסוגל לעמוד בנטל הכבד להבחין בין הרצוי האישי לבין המצוי החברתי (781ד-782ו).

ט.

(1) בצד משמעותו העקרונית של הדיבור “תקנת הציבור” קיימת משמעותו המיוחדת בהקשר זה או אחר. יש אפוא לפנות ל”תקנת הציבור” בחוק השמות ולבחון את מהותה לאור הטענה, כי הפער בין מעמד הנשואים לבין מעמד “הידועים בציבור” משקף את תקנת הציבור הישראלית (782ז- 783ב).

(2) שמירתו של מוסד המשפחה הינה חלק מתקנת הציבור בישראל. בני-זו הנשואים כדת וכדין יוצרים סטטוס, קויים אינטרס ציבורי עליון בשמירתו של סטטוס זה ובהסדרת הכניסה אליו, היציאה ממנו והיקף הזכויות והחובות המגבשות אותו (783ה).

(3) בצד מוסד הנישואים כדת וכדין, וסטטוס הנישואים הנגזר ממנו, קיים המוסד של הידועים בציבור, שהוא יצירה משפטית, פרי החקיקה והפסיקה. הצורך לפתור בעיה חברתית, אשר יצר את המוסד של “הידועה בציבור”, גרם להמשך התפתחותו בחקיקה ובפסיקה. אין אפוא כל מקום לקבוע, כי כל היקפו של הפער בין סטטוס הנשואים לבין מעמד הידועים בציבור משקף תקנת ציבור ישראלית, הגורסת שמירת הפער והמשקיפה בשלילה על כל ניסיון להקטינו (783ו, 784ג-ד).

(4) תקנת הציבור מכירה במוסד הידועים בציבור, ובעניינים שונים הצדיקה תקנת הציבור זכויותיהם של ידועים בציבור, אם ביחסיהם ההדדיים ואם ביחסים כלפי צד שלישי. עם זאת, אותה תקנת ציבור עומדת על משמר סטטוס הנשואים ועל קיומם של נישואין כדת וכדין ומסרבת לראות בידועים בציבור כנשואים לכל דבר ועניין (788ו).

(5) המציאות העובדתית והנורמאטיבית היא סבוכה ורבת פנים, ועמה תקנת הציבור עצמה. הציבור הנאור, אשר על-פי אמת המידה שלו נתפסת תקנת הציבור, משקיף על תופעת הידועים בציבור “ברגשות מעורבים”. אין בעניין זה קונסנסוס בחברה הישראלית, ואין לצפות מבית המשפט כי יכריע באופן מובהק לכיוון זה או אחר. הכרעות חד-משמעיות בסוגיה רגישה זו יכולות לבוא אך מגורמים לבר-שיפוטיים (788ז-789ב).

י.

(1) שינוי שמה של ידועה בציבור לשם משפחתו של הידוע בציבור שלה, או שינוי שמו של ידוע בציבור לשמה של הידועה בציבור אינם פוגעים בתקנת הציבור הישראלי, וזאת משלושה טעמים: הכרה בשינוי השם אינה מעניקה לידועה בציבור כל זכות שלא הייתה נתונה לה לפני השינוי; פסילת שינוי שמה של ידועה בציבור מכוונת למנוע ממנה זכות הנתונה לכל אחר, וזאת רק משום שהיא ידועה בציבור; חוק השמות מכיר בכך שקיים ניתוק בין סטטוס הנישואין של בני-זוג לבין שם משפחתם (790ג-ד, 791ד).

(2) על-פי האמור בסעיף 3לחוק השמות, ילדים של ידועים בציבור מקבלים את שם המשפחה של האם, ובהסכמת שני ההורים, את שמות המשפחה של שני ההורים. כאשר הרצון שלנות את שם המשפחה של ידועה בציבור לשם המשפחה של הידוע בציבור שלה (או להפך) מכוון לטובת הילדים, אין לפסול שינוי השם בשל העיקרון של תקנת הציבור. טובת הילדים היא עקרון יסוד של המשפט, והיא בוודאי מרכיב מרכזי של תקנת הציבור (792א-ג).

(3) מההסדר החיובי באשר לשמם של ילדיה של ידועה בציבור אין להסיק הסדר שלילי באשר לשמה שלה. המחוקק הסדיר את שם המשפחה של הילדים מתוך דאגתו לטובתם, אך אין להסיק מכך דבר לרעתה של הידועה בציבור עצמה. כל שניתן וצריך להסיק הוא, שלעניין הידועה בציבור ביקש המחוקק לאפשר פסילת שינוי השם אם יש בכך כדי להטעות או כדי לפגוע בתקנת הציבור. הבדיקה של המשיב 2צריך שתהא אינדיווידואלית וספציפית ומעוגנת בנסיבות המיוחדות של כל מקרה ומקרה (793ב-ג, 794א).

(4) חוק השמות אמנם אינו מביט על הידועה בציבור בעין יפה, במובן זה שאין הוא מעניק לה זכות מוחלטת לשינוי שמה, אלא זכות יחסית הכפופה לכוח הפסילה של שר הפנים. באותה מידה אין עינו של החוק צרה בידועה בציבור, במובן זה שאין בו הוראה מפורשת השוללת את זכותה. המחוקק מביט על הידועה בציבור “בעיניים פקוחות”, כעל כל בגיר המבקש לשנות את שמו (794ב-ג).

(5) זכותו של ידוע בציבור לשנות את שם משפחתו, כאמור בסעיף 10לחוק השמות, זהה לזכותה של ידועה בציבור לשנות את שם משפחתה. אשר על-כן, טופס המכוון לשינוי שמן של נשים בלבד פסול הוא (795ב-ג).

יא.

(1) מן הראוי לבחון מחדש את הסוגיה שנדונה בבג”צ 73/66 [1], שכן פרשת בג”צ 73/66 [1] התמקדה רובה ככולה בשאלה, אם שינוי שמה של ידועה בציבור “עלול להטעות”, בעוד שנקודת המבט הראויה היא שונה. “המקום הגיאומטרי” של הבעיה אינו בהטעיה האפשרית אלא בטיעון בדבר תקנת הציבור. שאלה זו לא זכתה לעיון מקיף ולבחינה מדוקדקת, ומכאן הצידוק לעסוק בה מחדש (795ה-ז).

(2) תקנת הציבור, מעצם הווייתה, היא מושג גמיש, המשתנה משיטת משפט אחת לרעותה, על-פי המקום והזמן. מאז נפסק הדין בבג”צ 73/66 [1], חלו שינויים ניכרים בחקיקה, בפסיקה ובמציאות החברתית באשר לידועים בציבור. המחוקק המשיך בחקיקה המעניקה זכויות לידועים בציבור ומטילה עליהם חובות. נוצרה “סביבה” נורמאטיבית חדשה, המצדיקה בחינה מחודשת של ההלכה (796א-ה).

(3) בנסיבות דנן, אין מדובר על הלכה קיימת, אשר עקרון ההסתמכות יצר בעקבותיה ציפיות, אשר תיפגענה קשות בשל שינויה. מדובר על הפעלת סמכות שלטונית, כך שכתוצאה משינוי ההלכה לא תוטל, מחד גיסא, כל מעמדה נוספת על הציבור או על הפרט, ומאידך גיסא, יורחבו זכויות אדם. במצב דברים זה, הקשר עם העבר אינו די חזק כדי למנוע, לאחר עבור כעשרים שנה, בחינה מחודשת ואף שינוי ההלכה הקיימת (797ב-ג).

(4) (אליבא דשופט ת’ אור): על בית המשפט העליון לנהוג בזהירות רב בבואו לסטות מהלכה שנפסקה על-ידיו, אף שהלכה פסוקה זו אינה מחייבת אותו על-פי הוראת סעיף 20(ב) לחוק-יסוד: השפיטה. בנסיבות דנן, חברו יחדיו מספר שיקולים, המצדיקים בחינה מחדש של ההלכה, אשר אם שגויה היא, מן הראוי לשנותה (800ה-ז).

 

עתירה למתן צו-על-תנאי. הדיון כאילו ניתן צו-על-תנאי. העתירה נתקבלה. הצו-על-תנאי נעשה מוחלט.

 

א’ קמיר – בשם העותרת;

מ’ מזוז, סגן בכיר א וממונה על ענייני בג”צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים.

 

ניתן היום, ז ניסן ה’תשנ”ג (29/03/1993).