תקציר בג”צ 5304/92 פר”ח 1992 (31/08/1993): בית משפט עליון ביטל מאסר לכפיית תשלום חוב שאינו מזונות

בג”צ 5304/92 פר”ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת – עמותה נ’ שר המשפטים, פד”י מז(4) 715 (1993)

 

 

בג”צ 5304/92

 

פר”ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת – עמותה

נגד

1. שר המשפטים

2. מפכ”ל משטרת ישראל

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[31/08/1993]

לפני המשנה לנשיא מ’ אלון והשופטים א’ ברק, א’ מצא

 

העתירה שהגישה העותרת – עמותה הפועלת לשמירת זכויותיהם של פושטי-רגל וחייבים – נסבה על תוקפה של תקנה 114 לתקנות ההוצאה לפועל, ה’תש”ם-1980. לטענת העותרת, בטלה התקנה מעיקרה בהיותה נגועה בחוסר סבירות ובחריגה מסמכות.

מכוח תקנה 114, רשאי ראש ההוצאה לפועל לתת צו מאסר לפי סעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל, ה’תשכ”ז-1967, אם עד ליום מתן הצו לא הראה החייב, כי קיימת דרך אחרת לביצוע פסק הדין. סעיף 70(א) לחוק קובע, בין היתר, כי אם נתברר לראש ההוצאה לפועל כי החייב לא שילם את החוב הפסוק במועדים שנקבעו, וכי אין דרך אחרת לאלץ את החייב לבצע את פסק הדין, רשאי הוא לתת צו מאסר נגד החייב לתקופה שלא תעלה על 21 ימים.

בעקבות כך, נוצרה מציאות שבה ראשי ההוצאה לפועל חותמים מדי יום ביומו על כמות גדולה מאוד של פקודות מאסר, בלי להפעיל כל שיקול-דעת ובלי דעת פרטי העניין, עד כי בשל טעויות רבות נעצרים אנשים בשל חובות שאינם חובותיהם.

לטענת העותרת, יש במצב הדברים שנוצר משום שלילת חירותו של האדם ופגיעה חמורה בכבודו. לטענתה, יש ליתן לסעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל פירוש מצמצם, לפיו על ראש ההוצאה לפועל לברר תחילה את יכולתו הכלכלית של החייב. אם יתברר לו, לראש ההוצאה לפועל, כי החייב הוא בעל יכולת כספית המסרב לעמוד בחיוב אשר בפסק הדין שניתן נגדו, ניתן יהא לכפות עליו את תשלום החוב בדרך של מאסר. עוד טענה העותרת כנגד הפעולות שנוקטת משטרת ישראל בביצוע המאסרים וכנגד תנאי המאסר.לטענת המשיבים, ראש ההוצאה לפועל אינו חייב להתרשם במו עיניו מן החייב, למען יתברר לו שהחייב הוא בעל יכולת לשלם ומסרב לעשות כן. הוא רשאי ומוסמך להוציא פקודת מאסר, אף בלי שהחייב יובא לפניו, כל עוד שהחייב לא עשה מעשה שיעיד על כך שהוא בעל יכולת. תקנה 114, לפי הטענה, היא סבירה ומצויה בתחום שהוגדר בסעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל. עוד טענו המשיבים, כי שיטתה של העותרת תביא להתמשכותם של הליכי הוצאה לפועל ותפגע בזוכים שאינם יכולים להיפרע מכוח פסק הדין שבידיהם. בית המשפט הגבוה לצדק פסק:

א.

(1) מלשונו המפורשת של סעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל עולה, כי שתי עובדות צריכות להתברר בטרם רשאי ומוסמך ראש ההוצאה לפועל לצוות על מאסרו של החייב. האחת, כי החייב הוא בעל אמצעים וביכולתו לשלם את החוב ולכן ניתן לאלצו לבצע את פסק הדין; השנייה, כי “אין דרך אחרת” לאלצו לבצע את פסק הדין, כגון בדרך של עיקול רכושו, קרי – של ירידה לנכסי החייב (732ה-ו).

(2) הביטוי “נתברר לראש הוצאה לפועל” בסעיף 70(א) לחוק פירושו נתברר בדרך הרגילה שבה מתבררות עובדות לפני בית המשפט, כלומר, לאחר שהחייב הוזמן להופיע לפני ראש ההוצאה לפועל ולראש ההוצאה לפועל ניתנה הזדמנות להתרשם במו עיניו מן החייב ומטענותיו (732ו-ז).

(3) פירוש זה הוא לפי פשוטם של דברי הסעיף, ומכל שכן כך הוא, מאחר שמדובר במאסרו של אדם ובשלילת חירותו (732ז-733א).

(4) במלאכת הפרשנות יש להתחקות, לאחר עיון בלשון החוק והבנתה, אחר כוונת המחוקק, כפי שהיא נלמדת מן ההיסטוריה החקיקתית ותכליתה, מעקרונות היסוד ומשאר שיקולים שבדרכי פרשנות (733ו).

ב.

(1) מתוך עיון נרחב בהיסטוריה החקיקתית של הסדר סוגיית מאסר על חוב למדים, כי שני שלבים עיקריים נדונו בהקשר להסדרה של סוגיה עקרונית זו, שזכויות יסוד של חירות האדם, פרטיותו וכבודו כרוכות ושלובות בה (753ז-754א).

(2) בשלב הראשון הוצע לבטל את המאסר על חוב לחלוטין ולהבטיח את גביית החוב – למקרה של חייב שהוא בעל יכולת ומשתמט מלשלם את החוב על-ידי הברחת רכושו והסתרתו – באמצעות ייעול דרכי הגבייה הנתונות למערכת ההוצאה לפועל. גישה זו לא נתקבלה על דעתו של הרוב המכריע של חברי הכנסת. דעת הרוב הייתה שלמען קיומו של אשראי תקין, ולרגל מוסר תשלומים ירוד, אין לוותר לחלוטין על אמצעי המאסר על חוב, ובלבד שיובטח שאמצעי זה יינקט אך ורק במקרה ראוי, כאשר ברור שבא הוא לכפות את החייב שביכולתו לעמוד בהתחייבותו אך מסרב ומשתמט מלעשות כך, ולא כענישה על אי-תשלום החוב (754א-ב).

(3) בשלב השני הוצע, כי אמצעי המאסר על חוב צריך שיישאר בעינו, בסייגים ובתנאים ברורים, שיהא בהם כדי להבטיח שהמאסר על חוב לא ישמש, בשום מקרה ואופן ובשום צורה שהיא, אמצעי שיש בו משום הענשת החייב על אי-תשלום החוב, אלא אמצעי של כפיית החייב, שהוא בעל יכולת, שיש לו רכוש ואמצעים לתשלום החוב, אם כולו ואם לשיעורין, אך הוא מסתיר את רכושו ומבריחו (754ב-ג).

ג.

(1) בשני השלבים שימשה עמדת המשפט העברי כמקור השראה עיקרי לרשות המחוקקת. הצעת החוק בשלב הראשון תמכה את יתדותיה בעמדתו המקורית של המשפט העברי, כפי שבאה לידי ביטוי בתורה ובספרות התלמודית והבתר-תלמודית עד למאה הארבע-עשרה, היינו, שלילה מוחלטת של השימוש במאסר על חוב. את בעיית הברחת הרכוש והעברתו הפיקטיבית לידי בעלים אחרים פתרו אותה שעה על-ידי ביטול תוקפן של עיסקאות הברחה אלה (754ג-ד).

(2) הצעת החוק בשלב השני, שהוא חוק ההוצאה לפועל נושא העתירה, תמכה את יתדותיה בהתפתחות שחלה בעמדת המשפט העברי מהמאה הארבע עשרה ואילך, בעטיים של נימוקים כבדי משקל. הלכו, רבו וגדלו מעשי הברחת הרכוש והסתרתו – היינו, מ”פני הרמאין” ובשל “תקנת השוק” ו”שלא לנעול דלת בפני לווין”, היינו, למען המשך קיומו של האשראי שלו נזקקו הלווים (754ד-ה).

(3) בשלב השני נקבעו סייגים ברורים שיבטיחו כי המאסר לא יבוא לכלל שימוש נגד חייב עני, שאין ביכולתו לשלם את החוב, אלא אך ורק לגבי חייב בעל יכולת המסתיר את רכושו, היינו, כאמצעי כפייה לגילוי הרכוש לשם תשלום החוב. גילוי ובירור אלה צריך שייעשו על ידי בית הדין בשיקול-דעת ובראיות מוכחות (754ה-ו).

(4) על-פי השיקולים האמורים ולאורם יש לפרש את הוראות חוק ההוצאה לפועל, הדנות בסדרי החקירה והמאסר על החוב. בנסיבות דנן, אופן הוצאת פקודות המאסר על-ידי ראש ההוצאה לפועל ותוכנה של תקנה 114 לתקנות ההוצאה לפועל עומדים בניגוד למכלול השיקולים ולכל אחד מהם (755ה-ו).

ד.

(1) תכליתה של מערכת ההוצאה לפועל היא לשמש מנגנון שבאמצעותו יוכל בעל דין שזכה בערכאות לממש את פסקי הדין, שניתנו לטובתו על-ידי בתי המשפט כנגד מי שחויב בדין. מנגנון זה ראוי שיהא יעיל, מעשי ובר-יכולת אכפתית (757ו-ז).

(2) הדרישה להבאת החייב לפני ראש ההוצאה לפועל כתנאי להוצאת פקודת המאסר תפגע במידת מה ביעילות מערכת ההוצאה לפועל, והעלויות לזוכה תגדלנה במידה מסוימת. אך פגיעה מועטת זו באפשרות גביית החוב על-ידי הזוכה אינה שקולה כנגד הפגיעה המהותית והעקרונית הנגרמת לחייב, לח ירותו ולכבודו כאדם, בשל כך שפקודת המאסר נגדו מוצאת דרך שיגרה שלא בפניו, ובלי שמתאפשר לו לטעון את אשר בפיו בטרם תישלל חירותו (759ג-ד).

(3) הדרך הנקוטה בידי הפרשן בפרשנותם של דברי חקיקה, גם כאשר מצויים שני פירושים אפשריים, היא, שיש להעדיף את הפירוש המצמצם את הפגיעה בזכות כה יסודית כחירות האישית. מכל שכן כך הוא לעניין פרשנותה ובדיקת תוקפה של חקיקת משנה (759 ד-ו, 760ג).

(4) בנסיבות דנן, פירושה של העותרת לסעיף 70 לחוק ההוצאה לפועל, שהוא הפירוש המצמצם את הפגיעה בחירותו של החייב, הוא הפרשנות הראויה, וממילא תקנה 114 לתקנות ההוצאה לפועל, הבאה מכוחו של סעיף זה, דינה להיבטל (760ה).

ה.

(1) אימוץ פירושה של העותרת מאפשר תיאום בין המצב המשפטי לפי חוק ההוצאה לפועל לבין הוראות חוק-יסוד כבוד האדם וחירותו; מאסרו של חייב, בלי שהוזמן להופיע לפני ראש ההוצאה לפועל ובלי שנתברר לו שהחייב ביכולתו לשלם את החוב אך הוא מסרב לעשות כן, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק היסוד (760 ו- 761א).

(2) לפי האמור בסעיף 10 לחוק היסוד, אין בחוק היסוד כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד, והוראות חוק ההוצאה לפועל שקדמו לתחילתו של חוק היסוד יכול שיהיו נוגדות את הוראותיו. עם זאת, מן הראוי, ככל הניתן בדרך פרשנות ראויה וסבירה, “לעשות שלום” בין הוראות החוק להוראות חוק היסוד (761א).

(3) מכוח האמור בסעיפים 5 ו-8 לחוק היסוד, חוק המאפשר מאסרו של חייב על אי-תשלום חוב, צריך שיתמלאו בעניינו שלושה תנאים: שהדבר הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; שהחוק נועד לתכלית ראויה; שהחוק פוגע בזכות לחירות במידה שאינה עולה על הנדרש (761ב-ד).

(4) ערכיה היהודיים של מדינת ישראל היו, כעבור דורות על גבי דורות, לערכיה של מדינה דמוקרטית; בחלק ניכר של העולם הדמוקרטי בוטל אמצעי המאסר על חוב. בחלק מהמדינות שבהן קיים המאסר על חוב, אין הוא מבוצע אלא לאחר קיום דיון בנוכחות החייב, שבו מתברר לבית המשפט כי החייב בר-יכולת לשלם את החוב אך משתמט מלעשות כן (761ז-762א, 763א-ב).

(5) התנאי השני שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מתקיים, שכן התכלית אשר לשמה ננקט אמצעי המאסר היא תכלית ראויה: ביצוע פסק-דין של בית-משפט ותשלום חוב (763ב-ג).

(6) האמצעי של שלילת החירות האישית אין בו, בנסיבות דנן, משום מידה העולה על הנדרש. אם נתקיימו בו כל התנאים המגבילים שבחוק, יש בו משום מידה הדרושה כדי להתגבר על עורמתו של החייב בר היכולת, שרכושו בידו, והמסרב לעמוד בהתחייבותו ולמלא אחר פסק-דינו של בית המשפט (763ג-ד).

ו.

(1) אין מקום להקבלה שבין צווי מאסר הגורמים להבאת חייב אל ראש ההוצאה לפועל לבין צווי ההבאה. צו ההבאה נועד לקיים דיון משפטי, והוא נכון ורצוי. מאסרו של חייב, ללא דיון משפטי, בלתי רצוי ופסול הוא (764ה-ז).

(2) כליאתו של אדם, ללא הסמכה מפורשת בחוק, ולו לדקה אחת, דינה כדין שלילת חירות לכל תקופה שהיא. אין מידה ואין שיעור לערכה ולאורכה של חירות האדם. שלילת חירות כאמור עבירה פלילית היא ועוולה אזרחית היא, ולא זאת ביקש סעיף 70 לחוק ההוצאה לפועל להתיר. משמצוי היתר כזה בתקנה, הרי התקנה הותקנה בלא סמכות, והיא בטלה ומבוטלת (765א).

 

התנגדות לצו-על-תנאי מיום 27/05/1993. העתירה נתקבלה. הצו-על-תנאי נעשה מוחלט.

 

א’ שמחוני – בשם העותרת;

א’ מנדל, סגן בכיר א וממונה על ענייני בג”צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים.

 

ניתן היום, יד אלול ה’תשנ”ג (31/08/1993).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.