תקציר בג”צ 5016/96 חורב (13/04/1997): בית משפט עליון ביטל החלטת שר התחבורה לסגור לתנועת מכוניות בחלק מיום השבת רחוב מרכזי הנמצא בסמיכות לשכונות חרדיות

בג”צ 5016/96 חורב נ’ שר התחבורה, פ”ד נא(4) 1 (1997)

 

בג”ץ 5016/96

בג”ץ 5025/96

בג”ץ 5090/96

בג”ץ 5434/96

 

בג”ץ 5016/96

ליאור חורב

 

בג”ץ 5025/96

חבר-כנסת אופיר פינס

 

בג”ץ 5090/96

1. חבר-כנסת יוסף שריד

2. ארנן יקותיאלי

3. עליזה אבינזר

4. יהודה גבאי

5. סיעת מרץ – ישראל הדמוקרטית

 

בג”ץ 5434/96

האגודה לשמירת זכויות הציבור הדתי והחרדי בישראל

 

נגד

 

שר התחבורה ואח’

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[13.4.1997]

לפני הנשיא א’ ברק, המשנה לנשיא ש’ לוין והשופטים ת’ אור, א’ מצא, מ’ חשין, צ’ א’ טל, ד’ דורנר

 

שר התחבורה נטל את סמכותו של המפקח על התעבורה על-פי תקנה 17 לתקנות התעבורה, תשכ”א-1961, והחליט להורות על סגירתו של רחוב בר-אילן בירושלים לתנועת כלי רכב בזמני התפילה בשבתות ובחגים. העותרים הם תושבים חילוניים המתגוררים באזור וכן נציגים של הציבור החילוני בעיר, הטוענים כי החלטה זו פוגעת בחופש התנועה שלהם וביכולתם לעשות שימוש ברחוב בשבתות ובחגים. מנגד עתרה האגודה לשמירת זכויות הציבור הדתי והחרדי בדרישה לצו שיורה למפקח לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובחגים לאורך כל שעות היום.

 

בית-המשפט העליון פסק:

א.

(1) ככלל, התחשבות ברגשות הדת – שאינה מגיעה כדי כפייה דתית – היא “שיקול כללי”, שמותר להתחשב בו בהפעלת סמכות שלטונית (36ג).

(2) ההתחשבות ברגשות הדת ובאורח החיים הדתי הוכרה בעבר – כחלק מתכליתו הכללית של דבר חקיקה – שכן היא התיישבה עם ערכיה של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית. התחשבות זו מקבלת עתה, לאחר כינונם של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק, חיזוק נוסף, בהיותה מתיישבת עם ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית (36ד – ה).

ב.

(1) במסגרת מיתחם הסבירות על הרשות המוסמכת לאזן בין הצורך לקיים את חופש התנועה לבין הצורך להגן על רגשות הדת ואורח החיים הדתי. רגשות הדת הם אינטרס ציבורי. האיזון בין רגשות הדת לבין זכויות אדם נפגעות – במקרה דנן חופש התנועה – הוא איזון אנכי (36ז – 37ה, 40א – ב).

(2) אמת-המידה לביצוע הליך האיזון היא זו הקבועה בפיסקת ההגבלה שבחוקי היסוד החדשים. לעניין זה אין הבדל בין זכויות האדם הנכללות בחוקי היסוד החדשים לבין זכויות שאינן “מכוסות” בחוקי היסוד. התכליות הכלליות של חקיקה הפוגעת בזכויות אדם הן ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. התכליות הספציפיות הן “התכלית הראויה” שבפיסקת ההגבלה. עקרון המידתיות, הקבוע בחוקי היסוד, הוא ביטוי נוסף לעקרון הסבירות שלפיו יש לפרש כל דבר חקיקה (41ו, 43א – ד).

(3) בחברה שערכיה דמוקרטיים, ניתן לפגוע בזכויות אדם כדי להגן על רגשות האדם – לרבות רגשות דתיים ואורח חיים דתי – רק בהתקיים שלושה תנאים מצטברים: ההתחשבות ברגשות מתיישבת עם התכלית המיוחדת המונחת ביסוד החקיקה, המעניקה את הסמכות השלטונית; אין בהתחשבות ברגשות הדת משום כפייה דתית; הפגיעה ברגשות היא כה כבדה, עד שהיא מעבר לרמת הסבולת הראויה (55א – ב).

(4) החופש לנוע בתוך גבולות המדינה הוא מזכויות האדם היותר בסיסיות. על-פי מהותה, הזכות לחופש התנועה דומה לזכות בדבר חופש הביטוי (59א – ד).

(5) לפיכך, בכל הנוגע לפגיעה בחופש התנועה בשל פגיעה ברגשות דת ובאורח החיים הדתי, הפגיעה ברגשות תיחשב למעבר לרמת הסבולת הראויה, אם מתקיימים תנאים אלה: ראשית, הפגיעה היא קשה, חמורה ורצינית; שנית, ההסתברות להתרחשות הפגיעה היא ברמת הסתברות של קרוב לוודאי; שלישית, קיים עניין חברתי מהותי בהגנה על רגשות הדת ואורח החיים הדתי; רביעית, מידת הפגיעה בחופש התנועה אינה מעבר למידה הדרושה. מבין האמצעים הפוגעים, יש לבחור באמצעי שפגיעתו היא הקטנה ביותר; הפגיעה בחופש התנועה צריכה לעמוד ביחס ראוי לתועלת, שהיא מביאה בהגנה על רגשות הדת ואורח החיים הדתי (55ג – ד).

ג.

(1) המפקח על התעבורה מוסמך מכוח פקודת התעבורה [נוסח חדש] ותקנות התעבורה להורות על סגירת רחוב לנסיעה בשבת ובמועדי ישראל. בשאלת הפעלת שיקול-הדעת של המפקח בהפעילו סמכות זו, נקודת המוצא היא כי השיקול הדומיננטי שעליו לשקול הוא השיקול התעבורתי (56ד – ז).

(2) החלטתו של שר התחבורה, במישור התעבורתי, מצויה במיתחם הסבירות. זאת, לאור קיומה של חלופה לרחוב בר-אילן ככביש עורקי המשמש למעבר, המאפשרת למי שמשתמש בדרך זו להגיע למחוז חפצו תוך עיכוב שאינו למעלה משתי דקות (57א – ו).

(3) האינטרסים והערכים המתנגשים בעניין הנדון הם, מחד גיסא, הזכות החוקתית לחופש התנועה של המבקשים להשתמש בכביש, ומאידך גיסא, האינטרס של שומרי המצוות בסביבות רחוב בר-אילן למנוע פגיעה ברגשותיהם ולשמירה על אורח חייהם. אינטרס זה האחרון אינו חלק מחופש הדת של שומרי המצוות, אלא הוא חלק מהאינטרס החברתי של שמירה על שלום הציבור והסדר הציבורי (60ב – ד).

(4) לצד השיקול התעבורתי, השיקול של התחשבות ברגשות הוא שיקול משני רלוונטי אשר מותר היה לשר להתחשב בו שעה שהפעיל את סמכותו לסגור את הכביש. שאלת המפתח היא האיזון שבין חופש התנועה לבין השיקול הדתי ומכלול השיקולים הרלוונטיים האחרים (58א – ב, 61ד – 62ד).

(5) הפגיעה ברגשות הדת ובאורח החיים הדתי של בני השכונה החרדיים היא קשה וחמורה כתוצאה מתנועת מכוניות בלב השכונה בשבת ובמועדי ישראל. שאלת הסתברותה של הפגיעה אינה מתעוררת שכן קיומה של הפגיעה היא מציאות מוכחת (58ה – ז, 64א – ד, 65ו).

(6) השמירה על רגשות הדת ועל אורח החיים הדתי היא “תכלית ראויה” – כמובנה בנוסחת האיזון – מבחינת תוכנה. בשאלה אם קיים צורך בהגשמתה של תכלית זו, תוך פגיעה בחופש התנועה, הן הכרעה המכירה בצורך כזה והן הכרעה השוללת אותו נופלות במיתחם הסבירות (65ז – 66ג).

(7) הפגיעה בחופש התנועה כתוצאה מסגירת הכביש בשעות התפילה איננה מהווה פגיעה מעבר למידה הנדרשת ככל שהדברים אמורים באנשים שאינם מתגוררים בשכונת בר-אילן. זאת לאור קיומה של חלופה שמאריכה את זמני הנסיעה בשתי דקות לכל היותר, ובהתחשב בעובדה שעל-פי החלטת השר ייסגר הכביש רק בזמני התפילה, וגם בזמנים אלו הוא יהיה פתוח לתנועת רכב ביטחון ורכב חירום (67א – ה).

(8) מנגד, סגירת רחוב בר-אילן לתנועה עלולה לפגוע קשות, ובמידה העולה על הנדרש, בחופש התנועה של חילונים המתגוררים במקום. לכן חובתו של השר היא לשקול חלופות להסדר שעליו הוחלט על-מנת למנוע את הפגיעה בהם או להקל אותה. לעניין זה החלטת השר אינה נסמכת על בדיקה מלאה ושיטתית של הנתונים העובדתיים ולכן דינה להיפסל (69ד – ז, 71ב – ו).

ד. (1) אסור לשר להביא בין שיקוליו את העובדה שאחד הצדדים לסכסוך מפעיל אלימות כדי לקדם את מטרותיו. אסור שחופש התנועה בישראל יהיה שבוי בידיו של קהל עוין (77ב – ה).

(2) עם זאת, העובדה שהאלימות היא שהעלתה את הנושא על סדר היום השלטוני, והיא שהביאה לשקילת העניין מחדש, אין בה כשלעצמה כדי לפסול את ההחלטה שנתקבלה בעקבות שקילה מחודשת זו, ובלבד שתוכנה של ההחלטה לא יהיה מושפע מאותה אלימות (76ז – 77ג, 78א – ב).

ה. (אליבא דשופט ת’ אור):

נטילת סמכותו של המפקח על-ידי השר הביאה לשינוי הזהות הפרסונלית של האורגן שבידיו נמצאת הסמכות. אך אין בכך כדי לשנות את טיבה של הסמכות, את מסגרת השיקולים להפעלתה ואת התכלית החקיקתית שלשמה הוענקה הסמכות (87ד – ה).

ו. (אליבא דשופט ת’ אור):

(1) מרכז הכובד של הסמכות של רשות התמרור הוא בשיקולים תעבורתיים מקצועיים. שיקולים כלליים – ובהם השיקול של התחשבות ברגשות הדת של בני הציבור הדתי – מהווים שיקול משני. הם אינם יכולים לגבור על השיקול התחבורתי, אשר תכליתו היא להגשים את סמכות המפקח להסדיר את התחבורה בכבישים. על-כן, השיקול ה”דתי” אינו יכול להפוך לשיקול העיקרי בהחלטותיו של המפקח על התעבורה בהסדרת התנועה בכבישים. שיקול זה הוא בין השיקולים שבשוליים. ככל שהשיקול התעבורתי הינו בעל חשיבות ומושך בעוצמה לכיוון אחד, כן יקטן משקלו היחסי של השיקול בדבר פגיעה ברגשות דתיים המושך בכיוון האחר (90ז, 91ז – 92א).

(2) כל אדם בישראל נהנה מחופש המצפון, האמונה, הדת והפולחן. בתוך המושג של חופש הדת והמצפון, מקופלת גם הזכות של בני הציבור לחופש מדת. סגירת רחוב לתנועה בשבת יש בה, במידה מסוימת, כפייה דתית על הציבור החילוני, אשר אינו שומר שבת ומבקש לנסוע בו לצרכיו. דברים אלה נכונים, גם מקום בו אין מדובר בחסימת גישה מוחלטת, אלא בסגירת נתיב תעבורה הגורמת להארכת מסלול הנסיעה של המשתמשים בדרך ולהכבדה עליהם (93ו – 94ה).

(3) חופש התנועה הוא חירות יסוד החיונית למימושו העצמי של האדם. סגירת רחוב בר-אילן מהווה פגיעה בחירות יסוד זו. במקביל, גם זכותם של בני הציבור החרדי המתגוררים במקום, שלא להיפגע ברגשות הדת שלהם בשל היחשפות על כורחם לפעילות המהווה חילול שבת, ראויה להתחשבות (95ג – ה, 96ג – ה).

(4) בשאלה אם החלטת שר התחבורה מקיימת את האיזון הנדרש בין כל השיקולים העומדים על הפרק, יש לשים דגש על שלושה עניינים: אופיו וחשיבותו של רחוב בר-אילן כציר תנועה ראשי; הפגיעה בתושבים חילוניים המתגוררים באזור ובקהל המשתמשים האחרים בשבתות ברחוב והיעדר כל שינוי בנתונים האובייקטיביים במקום אשר עשוי להצדיק סטייה מן ההסדר שנהג בו במשך שנים. לשלושת עניינים אלה לא ניתן המשקל ההולם על-ידי השר (97ד – 98ד).

(5) רחוב בר-אילן הוא עורק תחבורה ראשי, אשר על-פי מדיניות משרד התחבורה, אין לסוגרו לתנועה. פגיעה ברגשות אינה יכולה לגבור על החירות היסודית של כל פרט לנוע כרצונו ברשות הרבים, מקום אשר נועד מעצם טיבו לשימוש הכלל (99ה – 100ז).

(6) חסימת הכביש בימי שבת ובמועדי ישראל תמנע לא רק את התנועה הממונעת של העוברים בכביש מחלק אחד של העיר לחלק אחר שלה, אלא גם את הגישה של המשתמשים בדרך אל בתיהם, או אל בתי קרוביהם, אשר נמצאים ברחוב בר-אילן או בסמוך לו. היה ראוי שהשר ייתן משקל נכבד בהחלטתו לעניינם של התושבים החילוניים המתגוררים ברחוב בר-אילן ובסמוך לו, והדבר לא נעשה (102ז – 105א).

(7) עצם העובדה שעל-פי החלטת השר הסגירה תוגבל לשעות מסוימות אין בה לפתור את הבעיה הנובעת משיבוש אורח החיים של התושבים החילוניים בשבתות. סגירתו של הכביש בשעות התפילה, שהן שעות משתנות, יוצרת חשש מבוסס כי הסגירה תהא, מעשית, סגירה כמעט מלאה שלו. גם העובדה כי הרחוב יהפוך, בשעות הסגירה, למעין מדרחוב, תקשה עד מאוד להבטיח באופן אפקטיבי את המשך התנועה הסדירה בו בשעות אחרות (104ז – 105א, 111א – ה).

(8) קיומן של חלופות תנועה אינו יכול להוות שיקול המצדיק סגירתו של עורק תחבורה ראשי כמו הכביש הנדון. זאת, משום שאין בכך פתרון למי שמבקש להגיע לאזור בר-אילן עצמו; משום שנוכח מרכזיותו של הכביש ונוכח היקפי התנועה שבו הארכת הנסיעה אינה פגיעה של מה בכך ומשום שגם לצד חלק גדול מהכביש העוקף מתגוררת אוכלוסיה חרדית (109ו – 110ז).

(9) לא חל בתקופה האחרונה שום שינוי בנתונים האובייקטיביים הרלוונטיים אשר יש בו כדי להצדיק שינוי בעמדת הרשויות המקצועיות שהיוותה בסיס להסדר התנועה במקום לאורך כל השנים. קשה לחמוק מן הרושם, כי השינוי האמיתי הוא בירידה בנכונותה של הקהילה החרדית להסכין עם מערך חברתי של ויתורים הדדיים אמיתיים. במקביל, חלה הסלמה ברורה במתכונת הפעילות אשר נקטו לא מעטים מבני הקהילה החרדית כדי לחולל שינוי במצב, ובמעבר לפסים הכוללים גם איומים ושימוש באלימות. השינוי הוא גם בהתעצמות כוחה הפוליטי של קהילה זו, הן במישור המקומי והן במישור הכלל-ארצי. התפתחויות אלו אינן יכולות להשפיע על האיזון הנכון בשיקולים שעל השר להפעיל בעניין זה (108א – ז).

(10) עמדת השר בענייננו, על רקע החלטות בית-המשפט אשר התקבלו בעניינים דומים, מהווה שינוי קיצוני בכל מה שהיה קיים עד כה באשר לסגירת רחובות בשבתות בשל דרישות של בני הציבור החרדים. אם בית-המשפט יאשר את עמדת השר בענייננו, תיקבע בעניין נורמה חדשה. על-פי נורמה זו, ניתן יהיה לסגור כבישים עורקיים נוספים בעלי חשיבות תעבורתית, בנימוק של רגישותו הדתית של הציבור בסביבתם. רגישות זו תגבר על צורכי התעבורה של מרבית הציבור, אשר הינו חילוני, ותהפוך לשיקול מכריע בקביעת אסור ומותר בתנועה בשבתות. על הציבור החילוני יהיה להסתגל, כעניין של שיגרה, לנסוע בשבתות בכבישים עוקפים (116ג – ד).

ז. (אליבא דשופט ת’ אור):

(1) הסדר חוקי המושג בכוח הזרוע שהפעיל חלק מן הציבור, אינו פשרה. הוא אינו משקף סובלנות. הוא משקף כוחנות. הוא חושף את תהליך קבלת ההחלטות לדפוס חוזר של כניעה לאלימות (121ב – 122א).

(2) יש מקום לחשש כי ההשפעה של האלימות שהופעלה מצד חוגים חרדיים חרגה בהרבה מכך שגרמה לרשות המוסמכת לשקול מחדש את מכלול השיקולים הרלוונטים בנושא. ואולם, אפילו ההשפעה היחידה של האלימות שהופעלה בבר-אילן הייתה להביא ל”שיקול דעת מחודש” מצד הנוגעים בדבר, הרי תוצאת הדבר שהייתה זו אלימות משתלמת למי שנקטו אותה. זוהי תוצאה פרובלמטית מבחינת המסר שהיא מעבירה לציבור (122א – ו).

ח. (אליבא דשופט מ’ חשין):

(1) בחינה מדוקדקת של הנמקת השר מחד גיסא, ושל הדוחות הציבוריים השונים שעליהם השתית את החלטתו, מאידך גיסא, מובילה למסקנה כי החלטת השר איננה יכולה להיות מבוססת על אותם דוחות, והיא לוקה בטעויות היורדות לשורשה והמצדיקות את פסילתה (123א – 133ג).

(2) הלכה למעשה, תוביל החלטת השר לסגירתו של רחוב בר-אילן במשך כל יום השבת. זאת משום שאין לצפות ממי שמשתמשים בדרך זו להיות מעודכנים ולחשב חישובים הנוגעים לסדרים המסובכים יחסית, והמשתנים לבקרים, של מועדי השבת והתפילה (135ז – 136ד).

(3) העיקרון הוא כי אסור לרשות מינהלית להביא שיקולי-דת כשיקול עיקרי במניין שיקוליה, אלא אם התיר לה המחוקק – או הורה אותה – לעשות כן. עיקרון זה נגזר מעקרון-העל של החופש מדת ומהעיקרון שלפיו המערכת הדתית, בתורת שכזו, לא תיכפה על האזרח והתושב, אלא אם ניתן בידה שרביט החוק של הכנסת (137א – ו, 141א – ד).

(4) הואיל ורחוב בר-אילן הוא עורק תנועה ראשי, פגע שר התחבורה, שעה שהחליט לסגור את הרחוב לתנועה, בעיקרון קונסטיטוציוני שהוא נעלה על ממשלה. בוודאי נעלה הוא על המפקח על התעבורה. העיקרון הוא זה, שרשות ממשל ומינהל אסורה היא בהצרת דרכו של יחיד המצוי ברשות הרבים, מטעמים הנגזרים מן הדת באשר היא וממצוות הדת בתורת שכאלו. אכן, מותרות הן רשויות בנות-סמך להביא במניין שיקוליהן שיקולי דת אף הם, אך זאת רשאיות הן לעשות במידה ובמשורה, בשולי שיקול-הדעת ולא במרכזו (145ז – 146א).

(5) בענייננו-שלנו סטה שר התחבורה מן המותר: בתתו משקל מכריע לשיקולים הנגזרים מן הדת, ובהטילו את מצוות הדת – בלא היתר – על רשות הרבים, על כביש עורקי המצוי בבעלותו של הכלל ולא בבעלותם של המתגוררים בו או בסמוך לו (146ב).

(6) קיים הבדל מהותי בין החלטת השר במקרה דנן, שעוסקת בסגירת עורק תחבורה ראשי המשרת אלפים רבים של מכוניות, לבין החלטות סגירה קודמות של רחובות, שעסקו ברחובות צדדיים, או במצבים שבהם הושפעו מההחלטה עשרות בודדות של כלי רכב (146ג – ד).

ט. (אליבא דשופט מ’ חשין):

(1) מנקודת הראות של חירות התנועה, הפגיעה שנגרמת ליחיד עקב החלטת שר התחבורה היא פגיעה שולית יחסית. זאת משום ששלילת האפשרות לתנועה מתייחסת רק למקום מסוים ולזמנים מסוימים וגם זאת, רק למי שמבקש לנוע ברכב ולא ברגל. עם זאת, החלטת השר פוגעת בזכות אחרת והיא זכותו של היחיד ברשות הרבים. זכות שחירות התנועה היא רק אחת מנגזרותיה (146ה – 148ג).

(2) דרך ציבורית שייכת לציבור ולא ליחיד, גם לא לציבור הגר בסמיכות לאותה דרך. זכות הציבור היא להשתמש בדרך לרצונו, בכל יום ובכל עת ובכל שעה
(148ז – 152ה).

(3) לכל יחיד ויחיד מן הציבור יש חלק ברכוש הציבור – במקרקעין שיועדו לציבור – ואין יחיד או בעל-שררה רשאים ליטול מרכוש הציבור ולייחדו ליחיד או לחלק מן הציבור, אלא על-פי חוק או חוקה. העיקרון כי “אין פוגעים בקניינו של אדם” – כהוראת סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – יכול שיחול גם על זכותו של היחיד בקניין הציבור (152ה – ז).

(4) מכאן, שהמפקח לא היה רשאי להפקיע את זכות הציבור. לכל יחיד מיחידי הרבים זכות לנסוע ברחוב בר-אילן כחפצו. רחוב בר-אילן הוא רכוש הציבור, ואין להפקיעו מן הציבור – לא את כולו אף לא את מקצתו – אלא בחוק או על-פיו (153ב – ו).

(5) קיים שוני מהותי בין סגירת רחוב בר-אילן מטעמי דת לבין סגירת רחובות מטעמים אחרים, כגון לצורך הפיכתם למדרחוב. שהרי במקרה האחרון, נשאר הרחוב נחלת הרבים, ואילו במקרה הראשון הוא הופך מנחלת הרבים לנחלת מקצת הרבים (154ה – ו).

י. (אליבא דשופט מ’ חשין): יש מקום להפוך על פיה את הילכת עצמאות שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת. מקום ששר רשאי ומוסמך ליטול סמכותה של רשות מוסמכת, רשאי ומוסמך הוא להורות אותה רשות מה תחליט ומה תעשה. ביקורתו של בית-המשפט תהיה לגופה של ההחלטה, ולא לגופו של המחליט (157ז – 158א).

יא. (דעת מיעוט: השופט צ’ א’ טל):

(1) חופש התנועה אמנם נחשב לזכות יסוד, אבל אין הוא נגזר מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. גם הוא, כמו כל החירויות כמעט, יחסי ואינו אבסולוטי. לעומת זאת, השבת בעיני עם ישראל היא ערך כמעט אבסולוטי, והיא נדחית רק מפני פיקוח נפש, או חשש לפיקוח נפש (181ב – ד).

(2) מול “חופש התנועה”, שהיא זכות יסוד חשובה, עומדת “שבת קודש” שהיא חובתו וזכותו הכמעט אבסולוטית של עם ישראל. אלא, שלאמיתו של דבר, אין כאן התמודדות כלל בין “חופש התנועה” לבין השבת. אין איש, גם לא שר התחבורה, מבקש לשלול או לבטל חופש זה מן העותרים, ומכל אדם. ההתמודדות היא בין פגיעה קלה ביותר בחופש התנועה, אי-נוחות קלה, ובין פגיעה אנושה ברגשותיהם ובאורח חייהם של הציבור המקומי (182ד – ה).

(3) אין לקבל את הקביעה כי “זכויות אדם” נמצאות תמיד בסולם עדיף על פגיעה ברגשות אדם. יש לבחון בכל מקרה את כובד הזכות מול עומק הרגש. המשקל והמאזן הם חברתיים וערכיים (182ו – 183א).

(4) אין כל מקום שבית-המשפט יתערב בהחלטת השר לסגור את רחוב בר-אילן בשבתות ובחגים בזמני התפילה למעבר כלי רכב. זאת ועוד: יש מקום שבית-המשפט יקבל במקרה זה את העתירה הנגדית ויורה על סגירת רחוב בר-אילן לאורך כל השבת כולה (183ב – ג).

(5) בעייתם של תושבי האזור שאינם שומרי שבת ניתנת לפתרון קונקרטי ואישי. אפילו יצטרכו תושבים אלו להגביל עצמם בשעות הסגירה הרי המדובר בהגבלה קלה יחסית שאינה בלתי סבירה בנסיבות העניין (183ד – 184א).

 

התנגדות לצווים-על-תנאי מיום 12.7.1996, 19.7.1996 ומיום 30.7.1996. העתירות בבג”ץ 5016/96, 5025, 5090 נתקבלו ברוב דעות נגד דעתו החולקת של השופט צ’ א’ טל. העתירה בבג”ץ 5434/96 נדחתה ברוב דעות נגד דעתו החולקת של השופט צ’ א’ טל.

 

עדי הדר – בשם העותר בבג”ץ 5016/96;

יעקב הרכבי – בשם העותר בבג”ץ 5025/96;

יוסף ארנון, אריה כרמלי – בשם העותרים בבג”ץ 5090/96;

גרשון הולצר, מאיר שכטר – בשם העותרת בבג”ץ 5434/96;

אסנת מנדל, סגנית בכירה א וממונה על ענייני בג”צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים 1-2 בבג”ץ 5016/96, 5025, 5434 (המשיבים 1-3 בבג”ץ 5090/96);

אסא אליאב – בשם המשיבה 3 בבג”ץ 5025/96 והמשיבים 4-5 בבג”ץ 5090/96;

עופר שפיר, חיים גולדפרב – בשם המשיבים 3-6 בבג”ץ 5016/96 (המשיבים 4-7 בבג”ץ 5025/96);

הרב שמחה ח’ מירון – בשם המשיבים 7-10 בבג”ץ 5016/96 (המשיבים 8-11 בבג”ץ 5025/96 והמשיבים 6-9 בבג”ץ 5090/96);

אליהו מירון – בשם המשיבים 11-20 בבג”ץ 5016/96 (המשיבים 12-21 בבג”ץ 5025/96 והמשיבים 10-19 בבג”ץ 5090/96).

 

פסק-דין

 

הנשיא א’ ברק

1. בשיח הציבורי בישראל, רחוב בר-אילן, חדל להיות אך רחוב. הוא הפך להיות מושג חברתי. הוא משקף מחלוקת פוליטית עמוקה בין חרדים לחילונים. אין זו אך מחלוקת על חופש התנועה ביום שישי ובשבת ברחוב בר-אילן. זו בעיקר מחלוקת קשה על יחסי דת ומדינה בישראל; זו מחלוקת נוקבת על אופייה של ישראל כמדינה יהודית או כמדינה דמוקרטית; זו מחלוקת מרה על אופייה של ירושלים. מחלוקת זו נתגלגלה לפתחו של בית-המשפט. עלינו להכריע בה חרף תוצאותיה הפוליטיות והחברתיות. המחלוקת שבפנינו היא משפטית. עניינה היקף הסמכות של רשות תמרור מרכזית, על-פי תקנה 17 לתקנות התעבורה, תשכ”א-1961. השאלה הינה היקף שיקול-הדעת של רשות התמרור המרכזית לתת הוראה לרשות תמרור מקומית בדבר קביעת סדרי תנועה ברחוב בר-אילן, באופן שהרחוב יהא סגור לתנועה בשעות מסוימות ביום שישי בערב וביום שבת. את התשובה לשאלות אלה עלינו לשאוב מלשון התקנות ומתכליתן. הכרעתנו תיעשה על-פי אמות-מידה משפטיות. כך אנו נוהגים בישראל מימים ימימה. בית-משפט זה עסק בשאלות דומות בעבר. הוא פסק לפני למעלה משלושים שנה לעניין סגירת קטע של רחוב המלך ג’ורג’ ושמואל הנגיד בירושלים בשבת ובמועדי ישראל בשעות לפני הצהריים כדי למנוע הפרעה למתפללים בבית הכנסת “ישורון” (ראו בג”ץ 174/62 הליגה למניעת כפיה דתית ואח’ נ’ מועצת עירית ירושלים ואח’ (להלן – פרשת הליגה [1])). הוא הכריע בה לפני כעשרים שנה לעניין סגירת קטע ברחוב השומר בבני-ברק בימי שבת ומועדי ישראל (ראו בג”ץ 531/77 ברוך ואח’ נ’ המפקח על התעבורה ת”א רשות התמרור המרכזית (להלן – פרשת ברוך [2])). גם הפעם, נכריע בשאלות אלה על-פי אמות-מידה משפטיות. ענייננו אינו המחלוקת החברתית; שיקולינו אינם פוליטיים. ענייננו המחלוקת המשפטית; שיקולינו נורמטיביים. ענייננו אינו יחסי חרדים וחילונים בישראל; ענייננו אינו יחסי דת ומדינה בישראל; ענייננו אינו אופייה של ירושלים. ענייננו הוא רחוב בר-אילן פשוטו כמשמעו; ענייננו הוא סמכות רשות התמרור המרכזית והיקף שיקול-דעתה. ענייננו הוא היחס בין חופש התנועה לפגיעה ברגשות דת ובאורח חיים דתי. יודע אני כי רבים מבני הציבור לא יקראו את הנמקתנו המשפטית. הם יתעניינו בתוצאותיה החברתיות. הם לא יבחנו את משקל שיקולינו הנורמטיביים. הם יעסקו בתוצאות הפוליטיות של פסיקתנו. מודעים אנו לכך, כי להכרעתנו המשפטית השלכות לבר-משפטיות. אין בידינו למנוע זאת. תפקידנו השיפוטי מחייב אותנו לפסוק את הדין על-פי מיטב הבנתנו אותו. אין לי אלא להביא מדבריו של מ”מ הנשיא, השופט לנדוי, שכתב בבג”ץ 390/79 דויקאת ואח’ נ’ ממשלת ישראל ואח’ (להלן – פרשת דויקאת [3]), בעמ’ 4:

“… עדיין רב החשש שבית-המשפט יראה כאילו נטש את מקומו הראוי לו וירד אל תוך זירת הוויכוח הציבורי, ושהחלטתו תתקבל על-ידי חלק מן הציבור בתשואות ועל-ידי חלקו האחר בדחייה גמורה ונרגשת. במובן זה אני רואה עצמי כאן, כמי שחובתו לפסוק על-פי הדין בכל ענין המובא לפני בית-משפט כדין, היא דווקא כופה עלי הר כגיגית, ביודעי היטב מראש שהציבור הרחב לא ישים לבו להנמקה המשפטית אלא למסקנה הסופית בלבד ובית-המשפט בתור מוסד עלול להיפגע במעמדו הראוי לו, מעל למחלוקות המפלגות את הציבור. אך מה נעשה וזה תפקידנו וזו חובתנו כשופטים”.

כפי שהשופט לנדוי הרגיש בפרשת דויקאת [3], כך מרגיש אני בפרשת בר-אילן. אך מה אעשה – זה תפקידי וזו חובתי.

2. אפתח בתיאור הרקע העובדתי. הוא מבוסס על התצהירים שבפנינו, ועל נתונים, העולים מדין וחשבון הוועדה הציבורית לגיבוש המלצות בדבר מדיניות כוללת בענייני תחבורה בשבת ברחוב בר-אילן, בירושלים כולה ומחוצה לה (להלן – ועדת צמרת). לאחר התיאור העובדתי אבחן המסגרת הנורמטיבית. בגדרה של זו אדון תחילה בשאלה העקרונית, עד כמה ניתן להגביל זכויות אדם בשל הפגיעה ברגשות אדם, כן אדון בגדרה בשאלה, אם ניתן להגביל את חופש התנועה בשל הפגיעה ברגשות דת ובאורח חיים דתי. אסיים ביישום הדין הכללי על המקרה המיוחד שלפנינו.

העובדות

 

3. רחוב בר-אילן הוא עורק תנועה ראשי. אורכו (יחד עם קטע מרחוב ירמיהו) כ- 1.2 ק”מ. המשכו לכיוון דרום הוא רחוב ירמיהו, המגיע סמוך לכניסה לעיר. המשכו לכיוון צפון הוא רחוב חטיבת הראל המתחבר לשדרות אשכול. רחוב בר-אילן מחבר אפוא את הכניסה לעיר לשכונות הצפוניות של העיר (רמת-אשכול, מעלות-דפנה, גבעת-שפירא, פסגת-זאב ועוד). רחוב בר-אילן חוצה שכונות בעלות צביון חרדי, השוכנות משני צדדיו. הוא משרת אפוא את תושבי השכונות הללו. הוא משרת את הנכנסים לעיר, והמבקשים להגיע לשכונות הצפוניות, או המבקשים לצאת מהשכונות הצפוניות אל מחוץ לעיר. כן משרת הוא את תושבי השכונות הצפוניות, המבקשים לבוא העירה פנימה לצריכת שירותים ומסחר ולמטרות אחרות. נפח התנועה בו בימי חול הוא רב. נפח התנועה בו בימי שבת ומועד הוא פחות. הוא מגיע לכדי 21%-28% מנפח התנועה ביום חול.

4. עד מלחמת ששת הימים היה רחוב בר-אילן רחוב פריפרי של השכונות החרדיות, ששכנו ממזרחו. לאחר מלחמת ששת הימים התבלטו שתי תופעות: האחת, התרחבות השכונות החרדיות למערב הרחוב. הוא הפך מרחוב פריפרי לרחוב העובר בלב הריכוז החרדי, העוטף את הרחוב משני צדיו; השנייה, בניית שכונות צפוניות. רחוב בר-אילן הפך עורק תנועה ראשי המחבר את העיר לשכונותיה הצפוניות.

5. עימותים בין חרדים לחילונים בירושלים סביב התחבורה בשבת מלווים את חיינו מאז קום המדינה ואף לפניה. הפגנות בירושלים סביב “כיכר השבת” נערכו בראשית 1950. לקראת מחצית שנות החמישים הן התפשטו גם לרחוב יפו, כיכר בית הדגל (“כיכר הדוידקה”) ופינת שדרות הרצל ושכונות עץ חיים, שבכניסה לעיר. בראשית שנות השישים נדונה בעיריית ירושלים הצעה של ועדת משנה של הנהלת העיר בעניין מניעת תחבורה ציבורית בשבת. בעקבות הצעה זו נסגר המעבר בשבת, בעת התפילה, ליד בית הכנסת “ישורון”. הדבר נעשה תוך הסתמכות על תקדים דומה בתל-אביב ובחיפה. עתירה בעניין זה נדחתה (פרשת הליגה [1]). המתח בין חילונים לדתיים עלה בשנות השישים והשבעים. היה זה, בעיקר, סביב פתיחת בריכות שחייה ובניית האיצטדיון בעיר. חידוש העימותים סביב נושא התחבורה בשבת החל בשלהי שנות השבעים. היה זה סביב כביש רמות, שחיבר השכונה למרכז העיר. במקביל לעימותים אלה, סגרה עיריית ירושלים לתנועה בשבתות עשרות רחובות בתוך השכונות החרדיות והדתיות.

6. ראשית ההפגנות של קבוצות חרדיות ברחוב בר-אילן התרחשו ב-1988. מאבק זה הוגבר לאחר סגירה חד-פעמית של הרחוב ביוני 1991 (בעת ביקור האדמו”ר מסאטמר) ובנובמבר 1995 (בעת ביקור האדמו”ר מויזניץ). הגברת כוחם של המצביעים החרדים הולידה בציבור החרדי ציפייה מוגברת לסגירת הרחוב לתנועה בשבת. קיומם של כבישים עוקפים, אשר נסללו במשך השנים, חיזק בהם את התחושה, כי הציבור החילוני צריך להיענות לבקשתם, ולא לנסוע בקרבתם בשבת. בציבור החילוני נתפסה הדרישה לסגירת רחוב בר-אילן כהמשך למדיניות מתמשכת, שמביאה לדחיקת אוכלוסיה לא-חרדית מן העיר. כתוצאה מכך, התרחשו הפגנות-נגד, שלוו בהתנגשויות אלימות. על רקע זה מינה ראש-עיריית ירושלים, מר אהוד אולמרט (באוגוסט 1994), ועדה מטעם עיריית ירושלים. בראשה עמד מר אלעזר שטורם (להלן – ועדת שטורם).

7. ועדת שטורם קיימה מספר רב של ישיבות. הופיעו בפניה עשרות מתושבי העיר, ובהם נציגים של שכונות, מפלגות וגופים מעוניינים. בפני הוועדה הופיעו מומחים מתחומי התחבורה, הגאוגרפיה, הסוציולוגיה, החוק והדת. הוועדה ציינה בדין וחשבון שלה (מיום 29.9.1995), בין השאר, כי:

“בעיית התחבורה בשבת מפלגת את הציבור הירושלמי באופן עמוק וכי יש למצוא פתרונות הולמים את האינטרסים המנוגדים של הציבור בעיר. הסיטואציה האובייקטיבית קשה וסבוכה ובדיקת הנושא היתה ברוח של פשרה ותוך בדיקה מדוקדקת של הצרכים השונים הנוגדים זה את זה. מתוך העדויות שהועלו בפני הועדה עלתה הסכמה והבנה נרחבות מכל גווני הקשת החברתית והפוליטית, דתית וחילונית כולל נציגי הקבוצות. הבנה והסכמה זו גורסות הענות לבקשת שכונות דתיות, בעלות אופי אחיד ודתי, ליצור רשות רבים ההולמת את אורח חייהם של הדרים בשכונות אלה, תוך התחשבות בצרכי האחרים”.

על רקע זה המליצה הוועדה על סגירת רחובות מסוימים (כגון רחוב כתב-סופר, רחוב שמואל-הנביא, רחוב ברנדייס). הומלץ על סגירת שכונת הר-נוף לתנועה בשבת ובמועדי ישראל. עם זאת צוין, כי הוועדה ממליצה להשאיר דרכי גישה פתוחות לתושבים החילוניים ולמבקריהם. בהתאם לכך פנתה הוועדה בקריאה לתושביה החילוניים של השכונה להגיש לוועדה מידע על דבר מקומות מגוריהם. רק לאחר מיפוי מקומות המגורים של התושבים החילוניים וסימון מדויק של הכבישים ושל דרכי הגישה תבוצע ההמלצה. על רחובות אחרים החליטה הוועדה שלא להמליץ על סגירתם (כגון: רחוב מלכי-ישראל, רחוב ים-סוף, רחוב מיכלין). אשר לרחוב בר-אילן המליצה הוועדה:

“לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה בשבתות ובמועדי ישראל”.

שעות הסגירה שעליהן הומלץ הן אלה: בכניסת השבת, משעת קבלת שבת ועד שעה וארבעים וחמש דקות לאחר מכן; בשבת ייסגר הרחוב משעה 07:30 ועד 11:30, וכן שעה ושלושת רבעי השעה מלפני יציאת השבת. יצוין כי אחד מחברי הוועדה (מר יעקב רובין) התנגד לסגירת הרחוב בשעות התפילה, בשל היותו עורק תחבורה ראשי.

8. בעוד ועדת שטורם יושבת על מדוכת עבודתה, פורסמו בעיתונות המקומית והארצית ידיעות על המלצותיה העתידיות. בעקבות זאת פנה (ביום 29.11.1994) מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה בפועל, במכתב לראש-העירייה, מר אהוד אולמרט, בעניין רחוב בר-אילן. וזו לשון המכתב:

“על רקע הפירסומים בכלי התקשורת והאירועים בכביש, מצאתי לנכון להודיעך עמדתנו בנושא. משרד התחבורה רואה ברחוב בר-אילן עורק תנועה ראשי המחבר את שכונות צפון ירושלים למרכזה ודרומה, בכל ימות השבוע. לא יעלה על הדעת סגירתו של ציר זה לתנועה בשבתות או בכל מועד אחר. הסדרים לסגירת רחובות בשבתות יתכנו רק ברחובות מקומיים לאחר בדיקה מדוקדקת, ובוודאי לא בצירים עורקיים חשובים”.

9. דוח ועדת שטורם נדון (ביום 30.10.1995) על-ידי מועצת עיריית ירושלים. בעקבות המלצות הוועדה הוחלט על סגירת רחובות מספר. אשר לרחוב בר-אילן, הוחלט – בעקבות מכתבו (מיום 29.11.1994) של מר לנגר, ועל רקע חוות-דעת של היועץ המשפטי של העירייה – כי “אין מועצת עירית ירושלים יכולה לסגור לתנועה, בשבתות ובמועדי ישראל, את רחוב בר-אילן”. מועצת העירייה הוסיפה, כי היא רושמת לפניה את המלצות ועדת שטורם, והיא מעבירה ההמלצות והדוח לידי שר התחבורה, “עם המלצה להתחשבות במצוקת הציבור במקום”.

10. אל שר התחבורה (מר ישראל קיסר) הגיעו פניות לסגירת רחוב בר-אילן בשבת. כך, למשל, נתקיים דיון (ביום 10.1.1996) בין שר התחבורה לוועד תושבי בר-אילן. בפגישה נכח גם מר לנגר. השר סיכם את הפגישה בקובעו, כי “המפקח על התעבורה הינו הסמכות המקצועית העליונה בתחום ואני כשר התחבורה חייב לפעול בהתאם לחוות הדעת המקצועית. חוות הדעת המקצועית של המפקח על התעבורה היא, כי הכביש הינו עורק תחבורה ראשי ואין לסגרו בשבת. אוכל לשנות את ההחלטה רק אם המפקח על התעבורה יתוודע לנתונים שהוצגו כאן בפנינו – ואולי על בסיס החלטה מקצועית יחליט כי בשבת, בשעת התפילה, ניתן לסגור את הכביש. כאמור, ההחלטה תהיה על בסיס מקצועי, ואם יש מקום לפי בית-הילל – אני אתמוך ללכת לפי בית-הילל. במידה והמפקח על התעבורה לא ישנה חוות דעתו המקצועית, רק אם הממשלה או בית-המשפט יכפו עלינו לסגור את הכביש, נאלץ לסגור את הכביש”. ברוח דומה סיכם השר קיסר פגישה (ביום 13.2.1996) עם ראש-עיריית ירושלים. כל אותה עת אירעו התפרעויות של חרדים ברחוב בר-אילן בשבת. המשטרה נדרשה להתערב. התנועה במקום שובשה.

11. במאי 1996 נערכו בחירות בישראל. הרב יצחק לוי מונה כשר התחבורה. מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה ורשות תמרור מרכזית, שמע את עמדת השר. שר התחבורה ציין בפניו, כי היו פניות רבות לשר, המצביעות על עומק הפגיעה ברגשות הציבור הדתי בעל הצביון החרדי, המתגורר בסמיכות לרחוב בר-אילן. השר הביע דעתו, כי יש לשאוף לפתרון פשרה. השר הודיע למר לנגר כי הוא עומד להיפגש עם נשיא המדינה, שכן הסוגיה מעסיקה את הנשיא, נוכח היבטיה הציבוריים מרחיקי הלכת. לאחר הפגישה עם נשיא המדינה ציין שר התחבורה בפני מר לנגר, כי אף נשיא המדינה סבור כי עדיף להגיע לפשרה בנושא רחוב בר-אילן. מר לנגר התייעץ עם אנשי מקצוע. הוא נועץ במהנדס הראשי במשרד התחבורה ועם היועץ המשפטי של המשרד. הוא שב ושקל את עמדתו הקודמת (מ-29.11.1994). לאחר בחינה מחודשת של הנסיבות, הוא שוכנע כי יש לשנות החלטתו הקודמת.

12. ביום 10.7.1996 ניתנה החלטה חדשה על-ידי מר לנגר. על-פי החלטה זו, יהיה רחוב בר-אילן סגור לתנועה (בשני הכיוונים) בימי שבת ובמועדי ישראל, בשעות התפילה, כדלקמן: בימי שישי וערבי חגי ישראל – משעה 18:30 ועד 21:00; בימי שבת ובמועדי ישראל – משעה 07:30 עד 11:30 ומשעה 17:00 עד 20:30. הסדרי תנועה אלה יהיו בתוקף לתקופה של ארבעה חודשים. תקופה זו תחל בהקדם האפשרי ממועד ההודעה ועד ליום 9.11.1996. במשך תקופה זו תיבחן השפעתו של ההסדר על התנועה באזור. יבוצעו ספירות של נפחי תנועה בסופי השבוע בתקופה זו. לביצוע ההסדר יוצבו תמרורים מתאימים. הצמתים עצמם יישארו פתוחים לתנועה. הודעה על החלטה זו מסר שר התחבורה בכנסת. כנגד החלטה זו מכוונות העתירות שבפנינו.

 

העתירות

13. העתירה הראשונה שהוגשה לנו (בג”ץ 5016/96) היא עתירתו של ליאור חורב. הוא תושב ירושלים הפעיל במאבק נגד סגירת הכביש. לטענתו, ההחלטה אינה חוקית, שכן היא נתקבלה בלא להיוועץ בתושבי השכונות החילוניות ובראש הרשות המקומית. כן סובר העותר, כי ההחלטה היא בלתי סבירה באופן קיצוני, שכן יש בה סגירת עורק תחבורה מרכזי באופן קבוע לשעות מספר (להבדיל מסגירה זמנית בשל אירוע מסוים). לטענת העותר, ביסוד החלטת הסגירה מונחים שיקולים פוליטיים. העותר הזהיר בפני פגיעה בחופש התנועה של רכב חירום וביטחון. אלה משתמשים ברחוב בר-אילן בדרכם לבית החולים בהר-הצופים. העותר ביקש, כי נכריז על ביטול ההחלטה. כן נתבקש צו מניעה זמני, להקפאת המצב הקיים, עד להכרעה בעתירה.

14. בעתירה השנייה (בג”ץ 5025/96) העותר הוא חבר-הכנסת אופיר פינס. הוא תושב שכונת רמות. הוא עלול להיפגע מהחלטת המפקח על התעבורה. לטענת העותר, החלטת המפקח על התעבורה נכפתה על-ידי שר התחבורה. היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני, שכן היא מותירה שכונות שלמות בירושלים ללא חלופה סבירה. כן טוען העותר, כי המשיבים לא נועצו כלל בנציגי הציבור החילוני לפני קבלת ההחלטה. כן נטען כי הצבת התמרור היא תקנה בת-פועל תחיקתי, המחייבת פרסום ברשומות. פרסום כזה לא נעשה. לבסוף נטען, כי הסדרי התנועה נעשו במחטף, שעה שראש-הממשלה וראש-העירייה שהו בחו”ל. העותר הדגיש, כי בעבר נסגר לתנועה בשבתות ובחגים רחוב מקביל (רחוב יחזקאל), וזאת כדי לספק את צרכיו של הציבור החרדי. עם סגירת רחוב בר-אילן, נגרמת סטייה בת כתשעה ק”מ מנתיב הנסיעה בעקיפת הקטע הסגור. העותר ביקש, כי נורה על בטלות החלטת המפקח על התעבורה. כן נתבקש צו-ביניים, האוסר על הצבת התמרורים עד לסיום הבירור בעתירה.

15. העתירה השלישית (בג”ץ 5090/96) הוגשה על-ידי חבר-הכנסת יוסף שריד ואחרים. נטען בה כי הגבלת התנועה ברחוב בר-אילן בשבתות ובמועדים, מן הראוי כי תיקבע על-ידי המחוקק הראשי, שכן היא פוגעת בזכויות יסוד אזרחיות. כן נטען, כי ההחלטה התקבלה בהיעדר שיקול-דעת מתאים, ללא היוועצות בראש-הממשלה, ראש-הרשות המקומית ורשות התמרור המרכזית. כמו כן, לא נועצו בתושבים העלולים להיפגע מקבלת ההחלטה ובמשטרה. לדעת העותרים, האיזון בין זכות היסוד של חופש התנועה לבין זכות הציבור החרדי, כי לא יפגעו ברגשותיו הדתיים, יושג בדרך של הקמת מעברים להולכי רגל מעל לרחוב בר-אילן. העותרת 3 בעתירה זו מתגוררת ברחוב צפניה, הסמוך לרחוב בר-אילן. היא עובדת בבית החולים “הדסה” עין כרם. העותר 4 הוא נכה צה”ל. הוא מוגבל בהליכתו. לעותר זה הורים, המתגוררים ברחוב דוד החוצה את רחוב בר-אילן. הוא מבקר אותם מדי יום שישי ושבת. לטענת העותרת 3, סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל תחייב אותה להחנות את מכוניתה במרחק של למעלה מקילומטר מביתה. ואם תרצה לבקר את אחיה, המתגורר גם הוא בירושלים, יהיה עליה לצעוד ברגל כחמישה ק”מ. העותר 4 טוען, כי סגירת הרחוב תמנע ממנו מלראות את הוריו בשבתות ובמועדים. כן מציינים העותרים, כי החלטת המפקח נתקבלה בלחץ ההתפרעויות החוזרות והנשנות של הציבור החרדי באזור. התפרעויות אלה לוו במעשים אלימים, אשר הסתיימו, לא פעם, בפגיעות של ממש בגוף וברכוש. לטענתם, בהחלטת המפקח יש משום לגיטימציה מסוכנת לאלימות, בבחינת “כל דאלים גבר”. נתבקשנו לבטל את החלטת המפקח.

 

הדיון בהוצאת צו-על-תנאי ומתן צו-הביניים

16. העתירות הוגשו לשופט התורן (השופטת דורנר). הן הועברו (ביום 18.7.1996) להרכב. נקבע כי הדיון בצו-הביניים יידון (למחרת) בפני ההרכב. בדיון זה (בפני הנשיא ברק, והשופטים מצא ודורנר) הוחלט להוציא צו-על-תנאי. ניתנו חמישה-עשר יום לתשובה. כן ניתן צו-ביניים כמבוקש. נקבע כי עם קבלת תשובות המשיבים תיקבע העתירה לדיון.

17. לאחר הוצאת הצו-על-תנאי הוגשה עתירה נוספת (בג”ץ 5434/96). העותרת היא האגודה לשמירת זכויות הציבור הדתי והחרדי. מבקשת היא, כי נורה למפקח על התעבורה (ולשר התחבורה) לבוא וליתן טעם מדוע לא ייסגר רחוב בר-אילן בשבת ובמועדי ישראל, במשך כל שעות היום: החל מיום שישי וערב חג בשעת כניסת השבת והחג, ועד למחרת, בשעת יציאת השבת והמועד. לטענת העותרת, האוכלוסיה של אזור רחוב בר-אילן היא דתית וחרדית בלבד. השימוש ברחוב זה לתחבורה בשבתות ובמועדי ישראל גורם לסבל בלתי נסבל לאוכלוסיה המתגוררת ברחוב ובסביבתו. כן נגרם מתח בלתי פוסק בין אוכלוסיה זאת לבין האוכלוסיה החילונית בירושלים. כתוצאה מכך נגרמים אירועים אלימים בין חלקי הציבור בעיר. לטענת העותרת, התחבורה בשבת מסכנת את שלום האוכלוסיה המקומית, המשתמשת ברחוב זה בשבת כבמדרחוב. היא הופכת את השבת לחול, ופוגעת בדינם ובאמונתם של תושבי המקום. לאוכלוסיה החילונית חלופות סבירות לתנועת מכוניות בשבת. העתירה הובאה בפני השופט התורן (השופטת דורנר). ניתן בה צו-על-תנאי כמבוקש. הדיון בעתירה זו אוחד עם הדיון בשלוש העתירות האחרות.

18. המשך הדיון בארבע העתירות נקבע ליום 15.8.1996. לקראת דיון זה נמסרו לנו תשובות המפקח על התעבורה לארבע העתירות. אשר לשלוש העתירות הראשונות, ציין בפנינו מר לנגר, כי בהחלטתו לסגור את רחוב בר-אילן, סגירה חלקית וזמנית, הוא ערך איזון הולם בין האינטרס של חופש התנועה לבין האינטרס של שמירה על רגשות התושבים הדתיים המתגוררים ברחוב בר-אילן או בסמוך לו. בעניין זה ציין המפקח על התעבורה – תוך התבססות על נתוני ועדת שטורם – כי נפח התנועה בימי שבת ומועד הוא 12% בלבד מנפח התנועה בימים רגילים. לדעת המפקח, החלטתו אינה מותירה את משתמשי הרחוב ללא דרכי גישה חלופיות לכל מקום שאליו יבקשו להגיע. עם זאת, דרכי גישה חלופיות אלה מחייבות נסיעה ארוכה יותר.

19. על-פי נתוניו של המפקח על התעבורה, כתוצאה מסגירת הרחוב, במקום לנסוע מרחק של כ-2.2 ק”מ לאורך הרחוב, על המבקש להגיע מן הכניסה לעיר לצומת סנהדריה: לפנות מן הכניסה לעיר שמאלה, אל כביש מס’ 4 (מי נפתוח), ולפנות אחר כך ימינה בשדרות גולדה מאיר עד הגיעו לצומת סנהדריה. הארכת הדרך הינה בכ-1.5 ק”מ בלבד, וההפרש בזמן הינו של שתי דקות. לתושבי השכונות המזרחיות (קטמון, תלפיות, המושבה הגרמנית) וכן לתושבי מרכז העיר, הגישה הישירה לשכונות הצפוניות היא דרך כביש מס’ 1. לתושבי השכונות המערביות (בית-הכרם, קרית-יובל, קרית-מנחם) קיימת אפשרות גישה לשכונות הצפוניות דרך כביש מס’ 4. הארכת הדרך הינה, כאמור, בכ-2 ק”מ בלבד. לתושבי השכונות הצפוניות קיימת אפשרות יציאה ישירה מן העיר דרך כביש מס’ 4 לתל-אביב ולכניסה לירושלים, וכן דרך מודיעין (בכביש מס’ 443).

20. על רקע נתונים אלה ערך המפקח איזון בין האינטרסים המתנגשים. הוא התחשב בעוצמת הפגיעה בכל אחת מדרכי הפעולה האפשריות. הוא הגיע למסקנה, כי האיזון דורש סגירה חלקית. זו תתבצע בשעות שבהן ציבור דתי רב מצוי בדרך לבתי הכנסת, בהם ובדרך מהם לביתו. עובדה זו מגדילה את היקף הפגיעה בו וברגשותיו. עם זאת סבר המפקח, כי הסגירה צריכה להיות באורח זמני בלבד. בתקופת הסגירה ייבחן היקף הפגיעה המעשית בציבור המשתמש ברחוב ובחלופותיו. עמדת המשיב הינה, כי “בשלב זה” אין לאפשר סגירת הרחוב מעבר לזמני התפילות ולמועדים הסמוכים להם.

21. המפקח על התעבורה התייחס בתשובה לשינוי בעמדתו. לדבריו, בהחלטתו הראשונה (מיום 29.11.1994) הוא התמקד בהיבטים תעבורתיים מובהקים. הוא לא התייחס במלוא כובד הראש לעומק הפגיעה ברגשות הציבור הדתי בעל הצביון החרדי. את החלטתו השנייה (מיום 10.7.1996) קיבל לאחר בחינה מחודשת של הנסיבות. הוא שוכנע עתה, כי נקודת האיזון הראויה בין האינטרסים המתנגשים מצדיקה סגירה זמנית וחלקית של רחוב בר-אילן במועדי התפילה ובסמוך להם.

22. בהמשך תשובתו התייחס המפקח על התעבורה לטענות בדבר הצורך בקיום התייעצות עם פלגי הציבור החילוני. המפקח טען, כי חובת התייעצות אינה מוטלת עליו, וכי לגוף העניין, עמדת פלגי הציבור (החילוני והדתי) ידועה לו. הוא עיין בדוח ועדת שטורם. כן הובאה לידיעתו עמדתה של מועצת עיריית ירושלים, אשר אישרה את המלצות ועדת שטורם. בהמשך קובע המפקח, כי הצבת תמרור אינה מחייבת פרסום ברשומות.

23. לעניין הפגיעה בעותרת 3 ובעותר 4 (בבג”ץ 5090/96) מציין המפקח על התעבורה, כי “סבירותה של ההחלטה המינהלית בענייננו נבחנת לאחר עריכת איזון בין האינטרסים הרלבנטיים של ציבור מסוים לעומת ציבור אחר. העובדה שפרט מסוים מתוך הציבור הרלבנטי נפגע בצורה חמורה יותר, אין בה כדי להשליך על סבירות ההחלטה”.

24. בתשובתו התייחס המפקח על התעבורה במיוחד לעתירה (בג”ץ 5434/96) המבקשת לסגור באופן מלא את רחוב בר-אילן במשך כל יום שבת. הוא ציין, כי אף שהדרכים החלופיות מאריכות את הדרך בכשני ק”מ בלבד, הרי יש בכך עדיין משום פגיעה באינטרס של תושבי העיר כולה, ותושבי השכונות הצפוניות בפרט. אלה מבקשים להשתמש בדרך קיימת ונוחה, בלי שזכות זו תופרע. מנגד עומד האינטרס של הציבור הדתי בעל הצביון החרדי, המתגורר בסמיכות לכביש, כי לא יפגעו ברגשותיו הדתיים בימי שבת וחג. האיזון הראוי בין האינטרסים המתנגשים הצדיק סגירה חלקית בלבד של רחוב בר-אילן בשבת ובחג. הסגירה היא זמנית. בחלוף התקופה יישקל הדבר מחדש, בשים לב, בין היתר, לנתונים בדבר נפחי התנועה ברחוב ולנסיבות הכרוכות בכך. בשולי תשובתו ציין המפקח על התעבורה, כי קיימת אפשרות להציג שלט אלקטרוני ובו יוצגו שעות כניסת השבת ויציאתה. השלט יהיה קשור למרכז הרמזורים. הוא יאפשר סגירת הרחוב בזמני התפילה המדויקים, בהתאם ללוח השנה. לאחר השלמת הכנת השילוט האלקטרוני וחיבורו למרכז הרמזורים ישנה המפקח את מועדי סגירת הכביש, למשך זמן התפילה (כשעתיים) ממועד כניסת השבת ולמשך זמן התפילה (כשעתיים) לפני צאת השבת.

25. לאור חשיבות העניין, ועל-פי בקשת ההרכב המקורי להרחיב ההרכב, החלטתי על צירוף המשנה לנשיא, השופט ש’ לוין והשופטים אור, חשין וטל להרכב. הדיון בעתירה נפתח ביום 15.8.1996. עם פתיחת הדיון הורינו על צירופם של מבקשים מספר (בבשג”ץ 5341/96, בשג”ץ 5354/96 ובשג”ץ 5377/96) כמשיבים בשלוש העתירות הראשונות. בין אלה מצוי גם ועד תושבי שכונת תל-ארזה, רחוב בר-אילן. הוועד ציין את פניותיו המרובות לשר התחבורה, ישראל קיסר, בדבר סגירת רחוב בר-אילן. לפניות אלה צורפו עצומות של רבנים, מוסדות תורניים ואלפי תושבים (ובהם עצומה של כאלף ילדים), המבקשים לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבת. בין חותמי העצומות “כמעט כל תושבי רחוב בר-אילן – בית אחר בית, דתיים, מסורתיים וחילוניים. כשאף הם מבקשים את סגירת הרחוב בשבת”. לדעת הוועד בכך – ובדיוניה של ועדת שטורם – מוצה הצורך לשמוע את תושבי המקום. הוועד ציין כי רחוב בר-אילן “משמש בשבתות כעורק תחבורה מרכזי להולכי הרגל, המשתמשים בו עם בני משפחתם להליכה לתפילות שלוש פעמים ביום, לביקור אצל רבותיהם ואצל בני משפחה וידידים בשכונתם ובשכונות הסמוכות, וכן להליכה לשיעורי תורה ולסעודה שלישית בבתי הכנסת. הילדים גם הם הולכים לתפילות, ללימוד קודש, ל’חברת תהילים’ ולמשחקים ופגישות עם חבריהם, לאחר שכל השבוע הם ביום לימודים ארוך ב’חדר’. התנועה הרגלית ברחוב בר-אילן בשבתות הינה של אלפי אנשים וגדולה בהרבה מכל תנועה של כלי רכב בכביש, כשאלה מסכנים באופן משמעותי סיכון בטחוני אמיתי את הולכי הרגל הרבים, ובפרט את הילדים. כל זה בנוסף לפגיעה במנוחת השבת וברגשותיהם הדתיים של תושבי השכונה על-ידי עצם הנסיעה בשבת של כלי רכב בשכונה, וכן ההפרעה של כלי הרכב לתפילות ולשיעורי התורה בבתי הכנסת ובבתי המדרש”. לדעת הוועד, הפתרון הראוי הוא סגירה מלאה של רחוב בר-אילן לתנועה בשבת. המינימום ההכרחי הוא סגירת הרחוב על-פי המלצת ועדת שטורם ועל-פי החלטת המפקח על התעבורה. אשר לתנועה של אמבולנסים, או רכב חירום אחר, מציין הוועד כי אלה יוכלו כמובן לנוע בחופשיות. “מי כמו הציבור הדתי ומתנדביו אמון על פיקוח נפש ועל עזרה בתחום זה לזולת”. הוועד מציין, כי רחוב בר-אילן הוא אמנם עורק תנועה ראשי, אך זאת רק בימי חול. בשבתות מעטה הנסיעה בו, והוא הופך “נתיב תנועה עורקי בעיקר להולכי רגל”. הוועד מציין כי “כמעט מאה אחוז של המתגוררים באיזור הרחובות שמואל-הנביא וירמיהו, עד רחוב שמגר, הינו דתי או חרדי, ויש להתחשב ברגשותיהם הדתיים, בנוחיותם ובאורח חייהם”. הוועד מדגיש, כי לאורך רחוב בר-אילן המיועד לסגירה ישנם שבעה בתי כנסת, ובאזור כולו, בקירבת הרחוב, למעלה ממאה בתי כנסת ומוסדות תורה. בהתייחסו לאלימות של קבוצות חרדים ברחוב בר-אילן בשבת, מציין הוועד כי אלה שוליים קיצוניים, אשר אינם משקפים את פעולות הרוב המכריע של תושבי השכונה. “ידוע שהרבנים מכל החוגים והעדות אסרו שימוש ביידוי אבנים, או אלימות בהפגנות, בוודאי בשבתות, שבהם הדבר אסור על פי ההלכה”. אשר לעותרת 3 (בבג”ץ 5090/96), אמבולנס יוכל לאסוף אותה בשבת ולהביאה לעבודה ולהחזירה ממנה. היא תוכל גם לקבל, באמצעות בית החולים, סימון של אמבולנס לרכבה. אשר לנסיעה לבני משפחתה, היא תוכל לעשות כן בשעות שבהן הרחוב פתוח בשבת. הוא הדין בעותר 4 בעתירה זו.

26. עם תחילת טיעוניה של באת-כוח שר התחבורה והמפקח הארצי על התעבורה ביקשנו לקבל פרטים מהמפקח הארצי על התעבורה, מר לנגר. הוא השיב על שאלותינו. הוא הצביע בפנינו על הבעיה הקשה של תחבורה בשבת בירושלים, שבה מתנגשים רגשות הדת ושמירת אורח החיים הדתי של תושבי השכונות החרדיות מזה, וזכות התנועה וצורכי התחבורה של התושבים החילוניים מזה. הוא ציין בפנינו, כי הוא רואה בסגירת רחוב בר-אילן, למשך תקופה של ארבעה חודשים, ניסיון למצוא איזון ראוי בין השיקולים הנוגדים, וזאת כדי לאפשר לו, לאחר מכן, לשקול מחדש בדבר פתרון הקבע.

27. על רקע דבריו בפנינו, ולאור העתירות והתשובה להן, סברנו כי הדרך הראויה לטפל בבעיה הניצבת בפנינו היא במציאת הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע לתחבורה בשבת. הסכמה זו תהא, מטבע הדברים, מבוססת על סבלנות וסובלנות הדדיים. היא תתבסס על תפיסה ארוכת טווח באשר למבנה האוכלוסיה בירושלים ומחוצה לה ועל דרכי התפתחותה. היא לא תתמקד אך בשאלה אם יש לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבת, אלא תעסוק גם בדינמיקה החברתית הצפויה, ובהשפעתה על יחסי חילונים-דתיים בירושלים בשנים הקרובות. על בסיס הסכמה חברתית שכזו ניתן יהיה לגשת לפתרונות ארוכי טווח לבעיות השונות, אשר העתירות שלפנינו מעלות.

28. על רקע זה הצענו במהלך הדיון, כי תקום ועדה ציבורית. חבריה ישקפו בצורה מאוזנת את מגוון הדעות ואת ההשקפות ביחסי דתיים-חילונים בירושלים ומחוצה לה. מטרת הוועדה תהיה לגבש אמנה חברתית להסדרת יחסים אלה בעתיד הנראה לעין. המלצותיה של הוועדה יישקלו על-ידי רשויות השלטון, ויובאו בחשבון בגיבוש מדיניותן הכוללת בענייני תחבורה, לרבות מדיניותן באשר לסגירתו של רחוב בר-אילן בשבת.

29. הצעתנו הובאה בו במקום בפני שר התחבורה. היא נתקבלה על-ידיו. נמסר לנו מפיו, כי בכוונתו להביא לידי כך שהוועדה תתמנה בקרוב, ותחל ללא דיחוי בעבודתה. גם שאר הצדדים לפנינו קיבלו הצעתנו. בנסיבות אלה סברנו, כי מן הראוי לדחות את המשך הדיון בעתירות לחודשיים ימים, על-מנת לאפשר לוועדה לפעול.

30. על רקע התפתחות זו נתבקשנו על-ידי באי-כוח המדינה והעותרת בבג”ץ 5434/96 לבטל את צו-הביניים. לכך התנגדו העותרים בבג”ץ 5016/96, בג”ץ 5025/96 ובג”ץ 5090/96. קבענו, ברוב דעות, כנגד דעתו החולקת של השופט טל, כי אין מקום לביטול צו-הביניים בשלב זה. סברנו כי לאור התשובות שקיבלנו מהמפקח הארצי על התעבורה, ועל רקע הכללים המקובלים עלינו בדבר צווי-ביניים, יש, לפי שעה, להשאיר את צו-הביניים בתוקפו. ציינו, כי העתירות עדיין תלויות ועומדות, וכל עוד לא הוצגו בפנינו נתונים ענייניים ובדוקים הקשורים בפתרון המסתמן או בניסיון מעשי להגשמתו באמצעות ניסיון מבוקר כראוי, אין מקום לשנות מהסטטוס-קוו שהתקיים ברחוב בר-אילן ערב החלטת המפקח. עם זאת, אין דבר שימנע מהמפקח או מאחד מבעלי-הדין האחרים, לאחר הקמת הוועדה, לפנות אלינו על-פי יוזמתם הם או על-פי יוזמת הוועדה, בבקשה לשנות את צו-הביניים או לבטלו, וזאת על רקע התפתחות עבודתה של הוועדה וצרכיה.

31. הדגשנו, כי תקוותנו הינה, כי הקמתה של הוועדה הציבורית, והמלצותיה – אשר יינתנו במהירות ראויה וישקפו הסכמה חברתית של כל רובדי החברה הישראלית – יאפשרו מתן פתרון מאוזן ברוח של סובלנות הדדית, לבעיה הקשה של יחסי דתיים-חילונים בירושלים ומחוצה לה. ציינו, כי מן הראוי הוא לאפשר לוועדה לפעול באווירה שקטה וללא איומים ואלימות. המפקח או מי מהצדדים, כאמור לעיל, יוכלו לחזור ולפנות אלינו בבקשה לצמצם את צו-הביניים או לבטלו.

32. השופט טל ציין בהחלטתו, כי אילו נשמעה דעתו, היה מקום לבטל את צו-הביניים. לדעתו, החלטת המפקח הארצי על התעבורה מיום כ”ג בתמוז תשנ”ו – 10 ביולי 1996 היא זמנית, ונועדה לבחון את ההסדר המוצע ואת השפעתו על התנועה באזור. בתום תקופת הניסיון ניתן יהיה להעריך אם ההסדר יכול לעמוד ואם קיימת אלטרנטיבה סבירה לרחוב בר-אילן כעורק תנועה בימי שבת ומועד. השופט טל ציין, כי אינו רואה כל סיבה שבית-משפט זה ימנע מן הרשות המופקדת על הנושא את הניסוי האמור, גם אם, מטבע הדברים, אין זה ניסוי מדעי מבוקר. תוצאותיו של ההסדר יוכלו גם להישקל, בין שאר השיקולים, על-ידי הוועדה הציבורית העומדת לקום לפי הצעת בית-המשפט.

 

“ועדת צמרת”

33. בעקבות הצעתנו – אשר נתקבלה על דעת שר התחבורה – מינה שר התחבורה (ביום 27.8.1996) ועדה ציבורית לגיבוש המלצות בדבר תחבורה בשבת (ועדת צמרת). בראש הוועדה עמד ד”ר צ’ צמרת. עם חבריה נמנו פרופ’ ג’ גולן, הרב צ’ ויינמן, מר א’ חסון, הרב ש’ יעקובוביץ, הרב שאר-ישוב הכהן, פרופ’ א’ שבייד ופרופ’ ד’ שפרבר. בכתב המינוי נתבקשה הוועדה לגבש “המלצות בדבר מדיניות כוללת בענייני תחבורה בשבת ברחוב בר-אילן בירושלים, בירושלים כולה ומחוצה לה. ההמלצות ישקפו הסכמה חברתית בין חלקי הרחוב השונים. הסכמה זו תתבסס על סבלנות וסובלנות בין הצדדים ועל תפישה ארוכת טווח באשר למבנה האוכלוסיה בירושלים ומחוצה לה”.

34. ועדת צמרת ניהלה את דיוניה במשך כתשעה שבועות. היא שמעה עשרות עדים ובהם עובדי ציבור, מומחים שונים (בתחומי הגאוגרפיה, הכלכלה, התכנון, הסוציולוגיה, מדע המדינה והמינהל הציבורי), פוליטיקאים, אישי ציבור ואזרחים מן השורה. כן עיינה הוועדה בפניות כתובות של אזרחים שלא הוזמנו להעיד בפני הוועדה.

35. המלצות הוועדה מתייחסות לארבעה רבדים: יצירת “אמנה חברתית” בין דתיים לחילוניים; פיתוחה הכלכלי, הדמוגרפי, התרבותי והחברתי של ירושלים; סדרי סגירת כבישים בשבתות ובמועדי ישראל בכל רחבי הארץ וסגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל. באשר לאמנה החברתית המליצו שבעה משמונת חברי הוועדה על הקמת מועצה שתמנה 23 אנשי ציבור ואנשי רוח מכל שדרות הציבור ותעסוק בהידברות שוטפת ובליבון מערכת היחסים הדתית-חילונית, “כל זאת כדי לבנות בהדרגה יחסים של כבוד הדדי, הבנה והסכמה”. באשר לפיתוח ירושלים המליצו שבעה משמונת חברי הוועדה על העמקת חקר ירושלים, התפתחותה ואוכלוסייתה, על-מנת שניתן יהיה לגבש בסיס נתונים אמין ומוסכם שישמש מצע לקביעת מדיניות. כמו כן, המליצו שבעה מחברי הוועדה על צמצום הבנייה המסובסדת בירושלים, על עידוד בנייתם של מבני ציבור ועל תכנון שכונות חדשות תוך התחשבות באורח חייהם של חלקי הציבור השונים באופיים ובצורכיהם. הוועדה המליצה, פה אחד, על הרחבת שטחה המוניציפלי של ירושלים מערבה ודרומה, כך שיישובים דוגמת מבשרת-ציון ומוצא-עילית ושטחים דוגמת אזור רמת-רחל, הר-איתן ועמק-הארזים ייכללו בשטחה וכן על שיפור התשתית התעבורתית בעיר. עוד המליצה הוועדה על עידוד פעילות כלכלית, ציבורית ורוחנית בשטחה של ירושלים. שישה מחברי הוועדה המליצו “לטפח פעילות תרבותית על רמה ההולמת את צורכי האוכלוסיות השונות, ובלבד שזו לא תהא כרוכה בחילול שבת בפרהסיה”. חבר אחד התנגד להמלצה זו וחבר אחד נמנע.

36. באשר לסגירת כבישים בכל רחבי הארץ המליצה הוועדה לסווג את הדרכים בישראל לשש קטגוריות: (1) דרך מקומית (משמשת בלעדית לגישה לשימושי הקרקע הגובלים בה, אינה משמשת למעבר גרידא); (2) דרך מאספת פנימית (מנקזת תנועה מדרכים פנימיות לדרכים מאספות או עורקיות, משמשת בעיקר את צורכי תושבי המקום); (3) דרך מאספת ראשית (מנקזת תנועה מהדרכים הפנימיות ומהדרכים המאספות הפנימיות לדרכים עורקיות, משמשת בעיקר למעבר, ולא לגישה); (4) דרך עורקית, בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים (מנקזת תנועה מן הדרכים שנמנו לעיל, משמשת למעבר בין רבעים או שכונות); (5) דרך עורקית, ללא גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים (מנקזת תנועה מן הדרכים שנמנו לעיל, משמשת למעבר בלבד); (6) דרך בין-עירונית. הוועדה המליצה, כי רשות מוניציפלית, שהוסמכה על-ידי משרד התחבורה כרשות תמרור מקומית, תהיה מוסמכת ליזום, לדון ולהכריע, באופן בלעדי, בשאלת סגירתן של דרך מקומית ושל דרך מאספת פנימית בשבתות ובמועדים, וכי רשות מוניציפלית תהיה מוסמכת לסגור דרך מאספת ראשית ודרך עורקית בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים, אם רוב גדול של האוכלוסיה הבוגרת באזור שבו עוברת הדרך (75%-80%) הביע את רצונו בכך, ואם נמצאה חלופה סבירה לדרך שאותה מבקשים לסגור. עוד המליצה הוועדה, כי החלטה של רשות מקומית לסגור דרך מאספת ראשית ודרך עורקית בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים תובא לרשות המרכזית, שתבחן אותה משיקולים מקצועיים בלבד. באשר לדרכים עורקיות ללא גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים ולדרכים בין-עירוניות המליצה הוועדה, כי רק הרשות המרכזית תהיה מוסמכת לסוגרן, בנסיבות יוצאות-דופן, שינומקו במיוחד. הוועדה המליצה כי תקום ועדת ערר שתדון בעררים על החלטת הרשות המרכזית בנושאי סגירה של דרכים או אי-סגירתן.

37. באשר לסגירת רחוב בר-אילן המליצו חמישה מחברי הוועדה (ד”ר צבי צמרת, פרופ’ גליה גולן, מר אליהו חסון, פרופ’ אליעזר שבייד ופרופ’ דניאל שפרבר), כי “מתוך התחשבות בצרכי הציבור החרדי מומלץ בזאת לאמץ את החלטות ועדת שטורם, ולסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובמועדים בשעות התפילה, בתנאי שיובטחו הסדרי-ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו הקיים”. במכתב אישי מאת יושב-ראש הוועדה, המהווה חלק מן הדוח, מציין יושב-ראש הוועדה, כי ההמלצה בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשעות התפילה היא המלצה על-תנאי. התנאי הוא שתהא “אפשרות לתחבורה חלופית מסודרת בשבתות בירושלים. הסדר שהיה מקובל בעיר במשך שנים רבות”. שני חברים נוספים בוועדה (פרופ’ שבייד ופרופ’ גולן) הבהירו, כי הצטרפותם להמלצת הסגירה נעשתה תוך הבנה, כי הסדרי הניידות לציבור החילוני יתבססו על ההסכם הקיים, שלפיו הורשתה בעבר תחבורה במוניות ובקווים קבועים בירושלים. פרופ’ שפרבר הסתייג מגירסתם של ד”ר צמרת, פרופ’ שבייד ופרופ’ גולן, והבהיר כי כוונתו לא הייתה להתיר תחבורה ציבורית בשבת, אלא להמשיך ולאפשר תחבורה פרטית. הרב שאר-ישוב הכהן (שנמנע מהצבעה) טען, כי ההתייחסות לסטטוס-קוו בהמלצות נועדה למנוע שינוי לרעה במצבם של החילונים, ולא להתיר חילול שבת.

 

החלטת שר התחבורה

38. המלצות ועדת צמרת הובאו (ביום 4.11.1996) בפני שר התחבורה. הוא החליט ליטול לעצמו – על-פי הוראת סעיף 42 לחוק-יסוד: הממשלה – את סמכותו של המפקח על התעבורה בכל הנוגע להחלטה בדבר סגירת רחוב בר-אילן. ביסוד החלטתו זו של שר התחבורה עמדה גישתו, כי קיים קשר בין החלטותיו השונות בעקבות המלצות ועדת צמרת. הוא מסר לבית-המשפט (ביום 7.11.1996) תצהיר המתאר את עמדתו בעניין נושא העתירה.

39. שר התחבורה אימץ את המלצתה של ועדת צמרת בדבר הקמת מועצה ציבורית מיוחדת ליד בית נשיא המדינה. מועצה זו תשקוד על יישוב קונפליקטים בין הציבורים השונים בחברה היהודית. שר התחבורה הביא המלצה זו בפני ראש-הממשלה, הוא המליץ בפניו להמליץ בפני נשיא המדינה להקים מועצה זו. בעניין פיתוח ירושלים קבע שר התחבורה כי קבלת החלטות בכל אחת מהסוגיות הנדונות בעניין זה אינה בגדר סמכויותיו. הוא המליץ בפני ראש-הממשלה להעביר הדיון בהמלצות אלה לוועדת השרים לענייני ירושלים.

40. באשר לסגירת כבישים בכל רחבי הארץ, קבע שר התחבורה, כי על הגורמים המקצועיים במשרד לבחון המלצות אלה לפרטיהן. אם הגורמים המקצועיים ימליצו בפניו על יישום ההמלצות, ואם שר התחבורה יראה לקבל ההמלצות, יהא צורך בנקיטת שינויי חקיקה מתאימים.

41. בכל הנוגע לסגירת רחוב בר-אילן, עמדת שר התחבורה הינה, כי יישומן של ההמלצות הכלליות של ועדת צמרת לעניין רחוב בר-אילן מצדיק את סגירת הרחוב. זאת, נוכח אופיו של רחוב בר-אילן כדרך עורקית בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים, נוכח קיום חלופה סבירה לרחוב, ונוכח העובדה, שרוב גדול ומכריע של האוכלוסיה הבוגרת, השוכנת בקירבת הרחוב, הביעה רצונה לסגירת הרחוב. באשר להתייחסות הנקודתית בהמלצות לסגירת רחוב בר-אילן, ציין שר התחבורה, כי הסייג שלפיו ניתנה ההמלצה של ועדת צמרת, דהיינו “בתנאי שיובטחו הסדרי ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו הקיים”, הוא סייג עמום ונטול ביסוס עובדתי של ממש. בהתייחסו לעמימות הפיסקה התייחס השר לפרשנות שלושה מחברי הוועדה שנמנו עם הרוב, ד”ר צמרת, פרופ’ שבייד ופרופ’ גולן. חברי ועדה אלה גרסו, כי פיסקה זו מתייחסת לקיום תחבורה ציבורית בשבת, זאת (לגירסתם), בהתאם להסכמים שמכוחם התגבש הסטטוס קוו הקיים. כנגד פרשנות זו הביא שר התחבורה את פרשנותו של פרופ’ שפרבר, אף הוא מחברי הרוב, שפירש פיסקה זו כמתייחסת לזכויות הפרט לחלל שבת במסגרת הסטטוס קוו הקיים. לפיכך הגיע השר לכלל מסקנה, כי לא הונחה בפניו המלצה של רוב חברי הוועדה, שלפיה תותנה סגירתו של רחוב בר-אילן בשינוי הסדרי התחבורה ובהסדרת תחבורה חלופית בשבת לציבור החילוני. באשר לביסוסה העובדתי של הפיסקה, ציין השר, כי שלושת חברי הוועדה האמורים לא הצליחו להצביע על הסכמים כאמור או על עדויות מומחים הנוגעות להם. השר הוסיף וציין, כי מפי המפקח על התעבורה למד, כי בעבר לא ניתנו רישיונות לקווי שירות של מוניות שיפעלו בשבתות ובחגים. מכך הסיק השר, כי התרת קיומה של תחבורה מוסדרת תהווה הפרה של הסטטוס קוו הקיים ולא הנצחה שלו, כטענת השלושה. נוכח קביעותיו אלה הגיע שר התחבורה לכלל מסקנה, כי לא הונחה בפניו המלצה המשקפת “הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע לתחבורה בשבת”. שר התחבורה נועץ במפקח על התעבורה. זה בחן את המלצותיה של ועדת צמרת. לדעתו של המפקח על התעבורה, הנתונים הנוספים אשר הוצגו בפני ועדת צמרת בדבר הספירות שבוצעו ברחוב בר-אילן, כמו גם תכניות האב לתחבורה שהוצגו בפניה, אין בהם כדי לשנות מהחלטתו בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשעות התפילה בשבתות ובמועדי ישראל. המפקח על התעבורה המליץ בפני השר לקבל את המלצתה של ועדת צמרת, כי סגירת רחוב בר-אילן בשעות התפילה תותנה בכך ששדרות גולדה מאיר והכניסות לעיר תישארנה פתוחות בשבתות ובמועדי ישראל, ובכך שנתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו יהא פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל. על יסוד כל אלה החליט שר התחבורה כי רחוב בר-אילן ייסגר לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה, בהתאם להמלצת ועדת שטורם. מועדי הסגירה יהיו במשך שעה ושלושה רבעים לאחר כניסת השבת, במשך שעה ושלושה רבעים לפני צאת השבת, ובין השעות 07:30 ל-11:30 במהלך השבת. כן החליט שר התחבורה, כי כל עוד רחוב בר-אילן סגור כאמור, יישארו שדרות גולדה מאיר (כביש רמות) והכניסות לירושלים פתוחות. כן יישאר פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל נתיב התחבורה שברחוב יפו.

 

המשך הדיון בעתירות

42. עם קבלת תשובתו של שר התחבורה, חודש (ביום 12.1.1997) הדיון בעתירות. באת-כוח שר התחבורה, הגב’ מנדל, עמדה על נימוקי השר. היא הדגישה כי החלטתו אינה לתקופת ניסיון. זו עמדה סופית. גב’ מנדל ציינה, כי השר איזן בין האינטרסים המתנגשים, והחליט כי לאור הפגיעה הקשה בציבור החרדי מזה, ולאור קיומן של חלופות סבירות לתנועה בשבת מזה, ראוי לסגור חלקית את התנועה ברחוב בר-אילן בשבת ובמועדי ישראל. אם יחול שינוי בנסיבות, ישקול השר, כמובן, את החלטתו מחדש. לדבריה, החלטתו זו הושפעה מהמלצותיהן של הוועדות שטורם וצמרת. כן הושפע מפניות רבות אליו מרבנים ומעדים ומגורמים שונים, הקשורים לשכונות החרדיות סביב רחוב בר-אילן. בעניין זה הודגש בפנינו, כי בסמיכות לרחוב בר-אילן מצויים מעל למאה מוקדי תפילה, במקבץ של עשר שכונות הקרובות זו לזו. בני המקום חוצים את רחוב בר-אילן כאשר הם עוברים משכונה לשכונה, לצורכי תפילה ולימוד. גב’ מנדל הדגישה כי האלימות הנוהגת במקום לא השפיעה על השר, אך היא מהווה הוכחה לעוצמת רגשותיהם של החרדים. לדעת השר, באלימות צריכה לטפל המשטרה. המשך האלימות לא יהיה בו כדי לשנות את דעתו. כמובן, אם גורם אחראי (משטרה, עירייה) יפנה אליו בעניין זה, ידון עמו על כך. באת-כוח שר התחבורה הדגישה בפנינו, כי שר התחבורה לא קיבל כל פנייה מדיירים חילוניים, הנפגעים מהחלטתו. באת-כוח שר התחבורה חזרה והדגישה בפנינו כי “כל עוד כביש בר-אילן יהיה סגור בסגירה החלקית הזאת, הרי הכבישים האחרים והקרובים לו… יהיו פתוחים. מדובר על הכניסות לעיר, שדרות גולדה מאיר, והכניסות לרחוב יפו”. לשאלתנו הובהר, כי המדובר הוא בכניסה הראשית לירושלים, וכן בכניסה הצפונית לירושלים. כן הבהיר השר, כי הוא פועל על-פי קריטריון, ולפיו ככל שרמת הכביש עולה, כך הקריטריונים לסגירתו הם חמורים וקפדניים יותר. בכל מקרה, השיקולים הם הפגיעה ברגשות הציבור, מספר התושבים, האיזון באוכלוסיה הגרה בסמיכות לכביש וטיב החלופה הקיימת לכביש. השר ציין בפנינו, כי נבחנת עתה הצעה המבקשת ליצור מנגנון ערר בפני גוף ציבורי. מנגנון כזה היה, הלכה למעשה, בעניין בר-אילן. באי-כוח המשיבים האחרים תמכו בהחלטת שר התחבורה. עורך-דין שמחה מירון, שטען לוועד שכונת תל-ארזה ורחוב בר-אילן, חזר על עמדתו, כי היה מקום לסגור את רחוב בר-אילן באופן מלא בשבת ובמועדי ישראל. הוא ציין בפנינו, כי ועד השכונה בחן כל בית, והחתים כל דייר. להערכתו, מספר החילונים בכל השכונה הוא פחות מחמישים. הוא הדגיש כי רחוב בר-אילן הוא ייחודי, שכן הוא מצוי בלב שכונה חרדית. האגודה לשמירת זכויות הציבור הדתי והחרדי בישראל (העותרת בבג”ץ 5434/96) סבורה גם היא כי יש לסגור את רחוב בר-אילן באופן מלא בשבת ובמועדי ישראל.

43. באי-כוח העותרים בבג”ץ 5016/96, 5025, 5090 חזרו על עמדתם, שלפיה ההחלטה על סגירה (חלקית) של רחוב בר-אילן אינה סבירה. הם הדגישו כי אין קריטריונים לסגירת כבישים. הם ציינו, כי אם נאשר החלטת השר בדבר סגירת רחוב בר-אילן, ייפתח הפתח לסגירת רחובות עורקיים נוספים. הודגש בפנינו, כי את סגירת רחוב יחזקאל הצדיקו בעבר בכך שקיימת חלופה בדמות רחוב בר-אילן, ועתה מבקשים לסגור את רחוב בר-אילן, כשהחלופה היא כבישים אחרים. בעתיד ייסגרו גם אלה. בעניין זה צוין, כי אם רגשות החרדים ראויים להתחשבות באופן שייסגר רחוב בר-אילן, מדוע לא ראויים רגשות אלה להתחשבות לעניין סגירת החלופות לרחוב בר-אילן? בעניין זה הודגש בפנינו, בעיקר על-ידי עורך-דין ארנון, כי בעוד התפיסה החילונית – היא תפיסתם של העותרים – מוכנה תמיד לפשרה ולהתחשבות, הרי החרדים אינם מוכנים לכל פשרה, ואינם מוכנים לוותר על כל הישג שהשיגו בעבר. הודגש בפנינו, כי כבר עתה נמנעים חילונים רבים מלנסוע בשבת ברחוב בר-אילן, בשל האלימות החרדית ברחוב.

44. לאור הערותיו אלה של מר ארנון, שאל חברי השופט טל, אם העותרים יהיו מוכנים לפשרה, ולפיה ייסגר רחוב בר-אילן לתנועה בשבת – כפי שהחליט שר התחבורה – ובמקביל ייפתח לתנועה בשבת רחוב שעתה סגור לתנועה. בעניין זה הזכיר חברי השופט טל את רחוב ים-סוף. להצעה זו הצטרף כל ההרכב. מר ארנון הסכים לכך, ובלבד שתיפסק האלימות. גב’ מנדל השיבה – לאחר שנועצה בשר התחבורה – כי שר התחבורה יקיים דיון בעניין זה עם נציגיה של עיריית ירושלים, שבידה הסמכות בכל הנוגע לרחוב ים-סוף.

45. בהודעה מטעם שר התחבורה (מיום 2.3.1997) נמסר לנו, כי הצעת הפשרה נשקלה בכובד ראש. שר התחבורה ביקש את עמדתו של ראש-עיריית ירושלים ביחס לאפשרות פתיחת קטע הכביש שנסגר ברחוב ים-סוף לתנועה. סגירת אותו קטע או פתיחתו הן בסמכות רשות התמרור המקומית. עמדתו של ראש-עיריית ירושלים – אשר נועץ בנציגי הסיעות במועצת העירייה ובמנהל האגף לתנועה ושירותי הנדסה – הינה, כי ראוי להשאיר את המצב ברחוב ים-סוף על כנו. הטעם לכך הוא, כי סגירת הקטע הזה של הרחוב אינה חוסמת אפשרות יציאה וכניסה קלה ומהירה של רכב מיתר חלקי הרחוב מחוץ לשכונה. זאת ועוד: אין קשר תעבורתי בין סגירת רחוב בר-אילן כהמלצת ועדת שטורם לבין פתיחתו מחדש של קטע רחוב ים-סוף, הסגור בשבתות ובמועדים זה כשנה ורבע. אנשי המקצוע במשרד התחבורה שותפים לעמדה זו. גם לדעתם, אין זיקה תעבורתית משמעותית בין סגירת רחוב בר-אילן לבין פתיחתו מחדש של קטע מרחוב ים-סוף. רחוב ים-סוף אינו מהווה חלופה לרחוב בר-אילן. בנסיבות אלה סובר שר התחבורה, כי אין הפשרה המוצעת מעלה או מורידה, בתחום התנועתי, בכל הנוגע להסדרי התנועה הנובעים מהגבלות הנסיעה בשעות התפילה ברחוב בר-אילן. עמדת שר התחבורה הינה כעמדת ראש-העירייה, כי אין סיבה לפתוח את קטע רחוב ים-סוף. שר התחבורה ציין עוד, כי נערכו ניסיונות נוספים למציאת פתרון, שיהא מקובל על הצדדים הנוגעים בדבר, אך ניסיונות אלה לא צלחו.

 

המסגרת הנורמטיבית הכללית

 

דיני שיקול-הדעת המינהלי: הרלוונטיות

 

דיני שיקול-הדעת המינהלי: האיזון והסבירות

 

אמות-המידה לאיזון

 

ערכיה של מדינת ישראל

 

מהות הזכות

 

הסתברות הפגיעה

 

סיכום המסגרת הנורמטיבית

68. סיכומו של דבר: ההתחשבות ברגשות אדם – ובהם רגשות דתיים ואורח חיים דתי – כטעם ראוי לפגיעה בזכויות אדם היא בעייתית ביותר מנקודת המבט של ערכי הדמוקרטיה. הדמוקרטיה מוצאת עצמה בקונפליקט פנימי בעניין זה. מטבע הדברים, עליה לטפל בזהירות רבה בהתנגשות זו. הפתרון “נוסח ישראל” הוא זה: התחשבות ברגשות האדם כעילה להתרת פגיעה בזכויות האדם מותרת אם מתקיימים שלושה תנאים אלה: ראשית, התחשבות זו מתיישבת עם התכלית המיוחדת, המונחת ביסוד החקיקה, המעניקה את הסמכות השלטונית; שנית, ההתחשבות ברגשות דת מותרת רק אם אין באותה התחשבות משום כפייה דתית; שלישית, ההתחשבות ברגשות מותרת רק כאשר הפגיעה ברגשות היא כה כבדה, עד שהיא מעבר לרמת הסבולת הראויה. רמה זו משתנה מזכות לזכות. בכל הנוגע לפגיעה בחופש התנועה בשל פגיעה ברגשות דת ובאורח החיים הדתי התחשבות זו היא מעבר לרמת הסבולת הראויה, אם מתקיימים תנאים אלה: ראשית, הפגיעה ברגשות הדת ובאורח החיים הדתי היא קשה, חמורה ורצינית; שנית, ההסתברות להתרחשות הפגיעה היא ברמת הסתברות של קרוב לוודאי; שלישית, קיים עניין חברתי מהותי בהגנה על רגשות הדת ועל אורח החיים הדתי; רביעית, מידת הפגיעה בחופש התנועה אינה מעבר למידה הדרושה. מבין האמצעים הפוגעים, יש לבחור באמצעי שפגיעתו היא הקטנה ביותר; הפגיעה בחופש התנועה צריכה לעמוד ביחס ראוי לתועלת שהיא מביאה בהגנה על רגשות הדת ועל אורח החיים הדתי. על רקע מסגרת נורמטיבית כללית זו, נפנה עתה לבחינת המקרה המיוחד שבפנינו.

 

מן הכלל אל הפרט

69. סגירתו החלקית של רחוב בר-אילן מבוססת על מדרג משולש של הוראות חקוקות. הסמכות העקרונית להסדרת התנועה קבועה בסעיף 70(1) לפקודת התעבורה [נוסח חדש]. על-פיה רשאי שר התחבורה להתקין תקנות בעניין:

“הסדר התעבורה וקביעת כללים לשימוש בדרכים בשביל כלי רכב, הולכי רגל ואחרים;”.

מכוח הסמכה זו הותקנו תקנות התעבורה. על פיהן (תקנה 17(א)):

“רשות תמרור מרכזית רשאית להורות לרשות תמרור מקומית על קביעת הסדר תנועה, שינויו, ביטולו ודרך אחזקתו”.

רשות התמרור המרכזית – היא המפקח על התעבורה. כפי שראינו, שר התחבורה נטל את סמכותו על-פי הכוח הנתון לו בסעיף 42 לחוק-יסוד: הממשלה. בעשותו כן הפך עצמו שר התחבורה למפקח על התעבורה. אין בפעולת הנטילה כדי להעניק לשר התחבורה כוחות וסמכויות שלא היו למפקח על התעבורה. שר התחבורה, בכושרו כמפקח על התעבורה, הורה לרשות התמרור המקומית לסגור חלקית את רחוב בר-אילן לתנועה בשבת ובמועדי ישראל בשעות התפילה. השיקול אשר עמד ביסוד הוראה זו הוא הרצון שלא לפגוע ברגשות הדת ובאורח החיים הדתי של תושבי השכונות החרדיות, העוטפות את רחוב בר-אילן. הוראה זו ניתנה, לאחר שנחה דעתו של שר התחבורה כי לרחוב בר-אילן, הסגור חלקית, קיימת חלופה בציר עוקף. ההפרש בין הנסיעה בציר בר-אילן לבין הנסיעה בציר העוקף נע בין מינימום של חמישים שניות לבין מקסימום של דקה וחמישים וחמש שניות. האיסור החלקי של נסיעה בשבת ובמועדי ישראל ברחוב בר-אילן מותנה בכך, שהציר העוקף יהא פתוח לנסיעה בשבת ובמועדי ישראל.

 

שאלת הסמכות

70. נקודת המוצא העקרונית הינה, כי המפקח על התעבורה מוסמך להורות על סגירת רחוב לנסיעה בשבת ובמועדי ישראל. איש לא חלק בפנינו כי סגירתם של עשרות רבות של רחובות פנימיים בשכונות החרדיות לנסיעה בשבת ובמועדי ישראל היא בסמכותו של המפקח על התעבורה. ואם כך לעניין רחובות פנימיים (“רחוב מקומי”), כך גם לעניין רחובות אחרים (כגון, מה שכונה במכתב המפקח על התעבורה (מיום 29.11.1994) כציר עורקי, או מה שמכונה בדוח ועדת צמרת דרך עורקית). אכן, פקודת התעבורה [נוסח חדש] אינה מבחינה בין סוגים שונים של רחובות, דרכים או כבישים, לעניין סמכותו של המפקח על התעבורה להסדיר התנועה בהם. השוני בסוג הדרך משפיע, כמובן, על שיקול-הדעת באשר לסגירתו. אין הוא משפיע על הסמכות באשר לסגירתו.

 

שאלת שיקול-הדעת

 

האינטרסים והערכים הנאבקים על הבכורה בפרשת בר-אילן

 

הרלוונטיות של האינטרסים הנאבקים

 

האיזון בין השיקולים הרלוונטיים

 

דיני ההליך המינהלי: איסוף הנתונים ופגם באיסופם

 

טענות נוספות

91. בטיעונים שבפנינו, בכתב ובעל-פה, הועלו טענות רבות נוספות. מהן של מהות ומהן של דיון. עד כמה שלא התייחסתי לטענות אלה בפסק-דיני, ראיתי לדחותן. אין הן מצויות במהלך העיקרי של המבנה המשפטי, ולא היה בהן לשנות את עמדתי.

 

המסקנה

92. הנה-כי-כן, המסקנה הינה, כי בכל הנוגע לשימוש ברחוב בר-אילן כדרך עורקית המחברת שכונות שונות בירושלים, החלטת השר היא במיתחם הסבירות, ואין יסוד להתערבותנו. ממילא ברור כי העתירה בבג”ץ 5434/96 דינה להידחות. לעומת זאת, בכל הנוגע לעניינם של התושבים החילוניים הגרים בשכונות החרדיות, החלטת השר היא פגומה, ודינה להתבטל. אין לנו מנוס מלהצהיר שהחלטתו של שר התחבורה לסגור חלקית את רחוב בר-אילן בטלה. יהא על השר לשקול מחדש את מדיניותו בעניין סגירתו החלקית של רחוב בר-אילן, וזאת על רקע היותו רחוב עורקי, המשמש לגישה ישירה לשימושי קרקע גובלים.

 

הערות נוספות

 

ועדת צמרת

 

“המדרון החלקלק”

 

היעדר אמות-מידה

 

אלימות

 

סובלנות

 

ביקורת שיפוטית

104. שר התחבורה ניצב בפני “מקרה קשה”. עמדו בפניו כמה דרכי פעולה חוקיות. הוא רשאי היה להחליט – לאחר שנטל את סמכותו של המפקח על התעבורה – להמשיך במצב הקיים. רחוב בר-אילן היה נשאר פתוח לתנועה. הייתה זו החלטה ראויה. היא הייתה מאזנת באופן ראוי את השיקולים השונים שיש להביאם בחשבון. אך שר התחבורה החליט אחרת. הוא החליט לסגור חלקית את רחוב בר-אילן לתנועה בשבת. הוא היה רשאי לעשות כן בכל הנוגע לשימוש ברחוב בר-אילן כדרך עורקית ללא גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים. החלטתו נופלת למיתחם הסבירות. בנסיבות אלה, אין מקום להתערבותו של בית-המשפט הגבוה לצדק. השאלה אינה כיצד הייתי נוהג, אילו הייתי מפקח על התעבורה בדרכים. השאלה הינה אם שר התחבורה נהג כפי שמפקח סביר על התעבורה רשאי היה לנהוג. תשובתי על שאלה זו היא בחיוב. לא כן לעניין השימוש ברחוב בר-אילן כדרך עורקית, שיש בה גישה לשימושי קרקע גובלים. בעניין זה נפגם ההליך המינהלי. בעניין זה ההחלטה חורגת ממיתחם הסבירות. לגביה אין מנוס מהתערבותנו.

 

סוף דבר

105. דרך ארוכה עברתי ברחוב בר-אילן. דרך חתחתים היא. המקרה אינו פשוט. המקרה קשה במישור המשפטי. הדמוקרטיה החוקתית מתלבטת בטיפולה בזכויות אדם, הנפגעות בשל הרצון להגן על רגשות אדם. נדרש איזון עדין בין שיקולים נוגדים, והאיזון אינו פשוט כלל ועיקר. המקרה הוא קשה במישור החברתי. הניסיון להגיע להסכם ולפשרה נכשל. הפתרון חייב להימצא בשפיטה ובהכרעה. על כך יש להצטער. אך – בלשונו של הנשיא לנדוי בפרשת דויקאת [3], בעמ’ 4 – “…זה תפקידנו וזו חובתנו כשופטים”.

 

התוצאה

106. התוצאה המתבקשת הינה אפוא זו: בכל הנוגע להסדרת התנועה מקצה אחד של העיר לקצה האחר של העיר, נמצאה לרחוב בר-אילן חלופה סבירה. בנסיבות אלה, סגירתו החלקית של רחוב בר-אילן בשעות התפילה, שנקבעה בהחלטת השר, מאזנת כראוי בין חופש התנועה לבין רגשות הדת ואורח החיים הדתי של התושבים החרדים הגרים בשכונות הסובבות את רחוב בר-אילן. על-כן, אילו לא התעוררה כל בעיה באשר לתושבים החילוניים המתגוררים בשכונות החרדיות הסובבות את רחוב בר-אילן – הם ומשפחותיהם – הייתי דוחה את העתירה, ומבטל את הצו-על-תנאי. זאת, כמובן, ובלבד שיקוימו שלושת התנאים שעליהם עמדתי. תנאים אלה הם: ראשית, הצירים החלופיים פתוחים לתנועה בשבת; שנית, רחוב בר-אילן פתוח לתנועה בשבת בשעות שבהן לא חל איסור הנסיעה בו, והכול בלא שיופרע על-ידי שימוש באלימות; שלישית, רחוב בר-אילן פתוח לתנועה בשבת, גם בשעות האיסור, לרכב ביטחון ולרכב חירום. אך המצב העובדתי הוא שונה. קיימת בעיה בכל הנוגע להסדרת התנועה של התושבים החילוניים המתגוררים בשכונות החרדיות – הם, בני משפחתם וקרוביהם וכן התושבים החילוניים הבאים לבקר את התושבים הדתיים בשבת, בלי שאלה האחרונים מלינים על חילול השבת. עניינם של אלה לא הובא בחשבון כלל. לא הונחה לגביהם תשתית עובדתית ראויה. ההחלטה של שר התחבורה, ככל שהיא נוגעת להם, נתקבלה מתוך פגיעה בסדרים הראויים של ההליך המינהלי. החלטת שר התחבורה אינה מבחינה בין סוגי האוכלוסיה הללו. רחוב בר-אילן נסגר חלקית לכל תנועה בשבת. בנסיבות אלה, אני מציע לחבריי לדחות את העתירה בבג”ץ 5434/96 ולהפוך את הצווים-על-תנאי בבג”ץ 5016/96, 5025/96 ו-5090/96 מוחלטים, במובן זה שהחלטתו של שר התחבורה לסגור חלקית את רחוב בר-אילן תתבטל והעניין יחזור אליו לקבלת החלטה חדשה. בהחלטתו החדשה יביא שר התחבורה בחשבון באופן אופרטיבי גם את האינטרסים של התושבים החילוניים הגרים בשכונות העוטפות את רחוב בר-אילן ושל מבקריהם, כאמור בפסק-דיננו. השיקול האמור ייעשה על יסוד תשתית עובדתית ראויה ועל יסוד התנאים שעמדו בבסיס פסק-הדין והמפורטים בו.

בנסיבות העניין – אין צו להוצאות.

 

השופט ת’ אור

שר התחבורה החליט על סגירת קטע של 1.2 ק”מ בכביש העובר ברחוב בר-אילן בירושלים לתנועת כלי רכב בשעות התפילה בשבתות ובמועדי ישראל. האם החלטה זו הייתה כדין? זו השאלה העומדת לדיון ולהכרעה בעתירות שבפנינו.

 

פתח דבר

1. פסק-דיני זה נכתב קודם שהייתה לי הזדמנות לעיין בפסק-דינו של חברי הנשיא. חברי הנשיא הרחיב בהשתלשלות העובדות וההליכים ולא אחזור על אלה. מלכתחילה עמדתי רק על העובדות אשר יש בהן חשיבות להצגת עמדתי. לאחר העיון בפסק-דינו של חברי הנשיא הוספתי שלוש הערות קצרות, אשר נראו לי חשובות להבהרת עמדתי, תוך ציון שאלה מתייחסות לדברים שאמר חברי הנשיא בפסק-דינו.

2. אומר בגילוי לב: מעדיף הייתי לו היה נמצא הסדר בין כל הגורמים המעורבים במקרה שבפנינו, אשר ייתר את הכרעתו של בית-משפט זה. ברוח זו באה המלצתנו להקמת ועדה אשר תצליח אולי להביא לפשרה ולאמנה חברתית בין כל הגורמים המעורבים, בלי שיהיה צורך שנחליט בעתירות שבפנינו. לדאבוני, לא נסתייע הדבר. עוסקים אנו בנושא המצוי במחלוקת ציבורית קשה. תהיה החלטת בית-משפט זה אשר תהיה, יהיו נפגעים ובלתי מרוצים. אין פסק-דין שיוכל להשביע את רצון כל הצדדים כולם. ככל שנמלא חובתנו השיפוטית ונבחן את החלטת שר התחבורה (להלן – השר) על-פי אמות-המידה המשפטיות המקובלות של ביקורת מעשה המינהל, צפויים אנו לביקורת מכיוון זה או אחר. הביקורת תהיה, כמקובל במקומותינו, של תוצאת פסק-הדין, או של התוצאה שאליה יגיע חבר זה או אחר של ההרכב היושב לדין. ופרט ליחידים, לא תהיה התייחסות להנמקה ולביסוס המשפטי של דעה זו או אחרת של חברי ההרכב. מורגלים אנו בכך, כשלפסיקותיו של בית-משפט זה יש השלכות על תחומים פוליטיים או חברתיים רגישים.

על-אף הידיעה כי כך עלול לקרות, אין אנו בני-חורין למשוך ידינו, ולהימנע מלהכריע בעניין אשר התגלגל לפתחו של בית-משפט זה ואשר דורש הכרעה שיפוטית. ככל שקשה המלאכה, וככל שצפויה הביקורת של אלה שטענותיהם לא יתקבלו, אין לנו אלא למלא את חובתנו לפסוק על-פי הדין, וליישמו על עובדות המקרה, כל אחד מאתנו לפי מיטב כושר שיפוטו והבנתו ועל-פי מצפונו.

ועתה, להכרעתי בשאלה שבפנינו.

 

רחוב בר-אילן

3. חשיבותו של רחוב בר-אילן כעורק תעבורה נמצאת במוקד הדיון בתיק זה, ומהווה מפתח להכרעה בעניין. ענייננו בכביש העובר ברחוב בר-אילן. הכביש מחבר את חלקה הצפוני-מזרחי של ירושלים עם חלקה המערבי ועם הכניסה לעיר. כעולה מתצהיר המפקח על התעבורה מיום 12.7.1996, מדובר בכביש אשר “ראשיתו בסמוך לכניסה לעיר, עבור דרך שכונות בעלות צביון חרדי השוכנות לשוליו, וכלה בשכונות השוכנות בצפונה של העיר” (סעיף 5 לתצהיר). המדובר בכביש רחב, אשר יש בו שני נתיבי נסיעה לכל כיוון, ובחלקו אף שלושה נתיבים.

אין מחלוקת, כי הכביש הוא אחד הכבישים המרכזיים אשר בירושלים. הכביש משמש את הבאים לירושלים מחוץ לעיר, וכן את המתגוררים בשכונות המערביות של העיר, כמו בית הכרם, קריית יובל וקריית מנחם, כדי להגיע לחלקה הצפוני-מזרחי של העיר. בתוך כך משרת הכביש את החפצים להגיע מן השכונות המערביות ומהכניסה לעיר אל הר הצופים, ולמוסדות הציבוריים השוכנים בו, ובהם בית החולים הדסה והאוניברסיטה העברית. הכביש משמש גם את התושבים בשכונות הצפון-מזרחיות שבעיר – גבעת שפירא, פסגת זאב, רמת אשכול – המבקשים להגיע לחלקה המערבי של העיר או לצאת את העיר.

אין בפנינו נתונים מדויקים על ההיקף הכולל של האוכלוסיה שאותה משרת הכביש. עם זאת, אין חולק על כך כי השכונות אשר תושביהן משתמשים בכביש הן שכונות גדולות. ביניהן שכונות הנמצאות בהמשכו של הכביש שלאחר רחוב בר-אילן. המדובר הוא בשכונות שבהן מתגוררים עשרות אלפי תושבים, אם לא למעלה מכך.

4. בשל האוכלוסיה הרבה שאותה משרת הכביש ובשל רוחבו, היקף התנועה בכביש זה הוא מסיבי. על הנתונים המספריים הפרטניים הנוגעים להיקפי התנועה הזורמת בכביש עמד מר מיכאל נקמן, המשמש כמנהל האגף לתחבורה ושירותי הנדסה בעיריית ירושלים, במכתב מיום 6.10.1996, לוועדת צמרת. מן הנתונים עולה, כי בימי שבת – קרי, בפרק הזמן שתחילתו עם כניסת השבת וסיומו עם יציאתה – עובר במקום מספר גדול ביותר של כלי רכב. על-פי המדידות שנעשו, עברו בכביש בתקופה שבין 1.1.1996-30.3.1996 13,216 כלי רכב בממוצע ביום שבת. זהו חלק משמעותי – 27.1% – מהיקף התנועה הממוצע במקום בימי חול באותה תקופה.

הנתונים לתקופה שבין 1.4.1996-30.6.1996 דומים. באותה תקופה, המספר הממוצע של כלי הרכב שעברו במקום ביום שבת הוא 13,714. מספר זה מהווה מעל 28% ממספר כלי הרכב אשר עברו במקום בממוצע בימי חול באותה תקופה. יוער עוד, כי על-פי המדידות שנעשו, המספר הממוצע של כלי הרכב העוברים במקום בשבתות בזמני התפילה הוא 5,626 לתקופה שבין 1.1.1996-30.3.1996, ו-5,762 לתקופה 1.4.1996-30.6.1996.

אציין, כי במדידות שנעשו בתקופה נוספת, שבין 1.7.1996-27.7.1996, נפח התנועה בימי חול עלה, בעוד נפח התנועה הממוצע בשבתות ירד. איני סבור, כי הנתון של ירידת נפח התנועה בשבתות בתקופה זו צריך להיות מובא בחשבון בהכרעתנו. כפי שציין המפקח על התעבורה, מר לנגר, בדבריו בישיבת בית-המשפט ביום 15.8.1996, “היום אחרי תקופה של אלימות ארוכה יש הרבה אנשים שחוששים לנסוע בו ונמנעים לנסוע בו… ולכן הספירה היום בשבתות האחרונות היא לא רלוונטית כי היא נעשית תחת אילוצים שהם לא במהלך התחבורתי התקין, אני לא הייתי יכול ללמוד משהו מספירות שהן תחת לחץ” (עמ’ 8-9 לפרוטוקול). לכך הייתי מוסיף, שזה שנים מספר ידועה בציבור הרחב המחלוקת סביב רחוב בר-אילן ורבים נמנעים מלנסוע בו בשבתות בשל התופעות שליוו מחלוקת זו. מכך עולה, שגם המדידות במחצית הראשונה של שנת 1996 אינן משקפות במלואן את נפח התנועה הריאלי ברחוב זה בשבת, אם ההפגנות וזריקות האבנים בו תיפסקנה.

5. רחוב בר-אילן הינו אפוא כביש עורקי שהתנועה בו רבה, וכך אף בימי שבת. העובדה כי מדובר ברחוב עורקי עולה גם ממכתבו הנ”ל של נקמן, וכן ממכתבו של מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה מיום 29.11.1994 אל ראש-העירייה של ירושלים מר אולמרט, מכתב שעוד ידובר בו. אף בדבריו בפנינו התייחס מר לנגר אל רחוב בר-אילן כעורק תחבורה ראשי. המדובר אפוא ברחוב ראשי, המחבר חלקים חשובים של ירושלים, ואשר משמש קבוצות גדולות של אוכלוסיה, ואשר היקפים גדולים של אוכלוסיה עושים בו שימוש, גם בשבתות.

6. עמדנו על כך שברחוב בר-אילן עובר עורק תחבורה מרכזי. משני צדיו של רחוב בר-אילן, בקטע העומד לדיון, מצויים בנייני מגורים. זה שנים, שהחלק הגדול של התושבים המתגוררים בבניינים אלה, ובאזור הסמוך להם, הם דתיים-חרדים. בשל מצב דברים זה, הרחובות הפנימיים באזור הסמוך לרחוב בר-אילן סגורים לתנועה בימי שבת ובמועדי ישראל. עם זאת, ולמרות הרכב האוכלוסיה במקום, במשך כל השנים לא הוטלה כל מגבלה על התנועה במקום בימי שבת ובמועדי ישראל. עתה, כאמור, החליט השר על סגירת הרחוב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות שקבע כ”מועדי התפילה”. שלוש מהעתירות מופנות נגד החלטה זו.

7. משתיארנו את רחוב בר-אילן, הוא העומד במרכזה של המחלוקת, נוכל לדון בעיצומן של העתירות. תחילה, נעמוד על המסגרת הנורמטיבית שבה נתחמת החלטת השר. אחרי כן נבחן אם החלטת השר סבירה מבחינת האיזון שהיא עושה בין השיקולים הנוגעים לעניין.

 

מסגרת נורמטיבית כללית – הרשות המוסמכת

 

מסגרת נורמטיבית כללית – שר התחבורה כמפקח על התעבורה

 

החופש מדת

 

חופש התנועה

 

פגיעה ברגשות הציבור הדתי

 

האיזון

 

הוועדות אשר דנו בסוגיה שבפנינו

37. הוועדה הראשונה אשר נדרשה לנושא היא ועדה בראשותו של מר אלעזר שטורם. כעולה מן הדוח שפרסמה, ועדה זו מונתה על-ידי ראש-עיריית ירושלים בחודש דצמבר 1994. המדובר בוועדת בדיקה מוניציפלית לבחינת הסדרי התנועה בירושלים כולה. ועדה זו פרסמה את המלצותיה ביום 29.9.1995. המלצות אלה נגעו לרחובות מספר בירושלים, וביניהם רחוב בר-אילן. המלצתה של הוועדה לגבי רחוב בר-אילן הייתה, כי הכביש ייסגר בעתות קודש בזמני התפילה בלבד – 105 דקות בערב שבת, ארבע שעות בשחרית של שבת, ו-105 דקות לפני יציאת השבת.

בדיעבד התברר, כי ועדה זו ניזונה ממידע מוטעה באופן מהותי על אודות היקף התנועה בכביש. כך, מנספח ט’ לתשובת המשיבים בבג”ץ 5016/96, סיכום ישיבה שנערכה אצל שר התחבורה בהשתתפות ראש-עיריית ירושלים ומר שטורם ביום 13.2.1996, עולה כי מר שטורם, אשר שימש כיושב-ראש הוועדה, סבר כי בשבת מצטמצמת התנועה ברחוב, מ-15,000 רכבים ביום רגיל ל-3,500 בשבת. הוא סבר עוד, כי הנזק שייגרם כתוצאה מסגירת הרחוב בזמן תפילה הוא של 700 כלי רכב בלבד. במקום אחר (תצהיר המפקח על התעבורה מיום 29.7.1996) עולה כי ועדת שטורם סברה כי התנועה ברחוב בר-אילן בשבתות עומדת על 12% מן התנועה במקום בימי חול.

38. השוואה של נתונים אלה לנתונים שהתבררו לאחר בדיקה מקצועית שנעשתה מאוחר יותר מגלה, כי מדובר בנתונים שגויים באופן כה מהותי עד כי יש בהם כדי לעוות לחלוטין את שיקול-הדעת שהופעל על יסודם. כך מתברר, כי בימי חול התנועה במקום עומדת על קרוב ל-50,000 כלי רכב – למעלה מפי שלושה מן הנתון שהיה בפני ועדת שטורם. בימי שבת, התנועה ברחוב עומדת על למעלה מ-13,000 כלי רכב – שוב, למעלה מפי שלושה. תנועה זו מהווה 28% מן התנועה בימי חול, ולא 12% כפי שסברה ועדת שטורם. בשעות התפילה בשבתות, עוברים במקום למעלה מ-5,000 כלי רכב, פי שבעה (!) ויותר ממה שסברה ועדת שטורם. במצב דברים זה, לא ניתן לראות במסקנות ועדת שטורם משום קביעה בעלת משקל לענייננו. מסקנות אלה היו מבוססות על נתונים שגויים ובלתי אמינים.

39. ועדה שנייה אשר דנה בסוגיה שבפנינו היא הוועדה הציבורית לגיבוש המלצות בדבר מדיניות כוללת בענייני תחבורה בשבת ברחוב בר-אילן, בירושלים כולה ומחוצה לה, אשר בראשה כיהן ד”ר צבי צמרת (“ועדת צמרת”). ועדה זו הוקמה ביום 27.8.1996 בעקבות הדיון בעתירות שהוגשו לנו. המלצתה של ועדה זו, בעניין העומד על הפרק כאן, הייתה כי:

“מתוך התחשבות בצרכי הישוב החרדי מומלץ בזאת לאמץ את החלטות ועדת שטורם ולסגור את רחוב בר אילן לתנועה בשבתות ובמועדים בשעות התפילה, בתנאי שיובטחו הסדרי הניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטאטוס קוו הקיים”.

החלטה זו נתקבלה ברוב של חמישה חברים, נמנע אחד ושני מתנגדים. ברם, זמן קצר לאחר שהתקבלה, התברר כי הצדדים להחלטה חלוקים ביניהם באופן מהותי לעניין פרשנותה. שלושה מן החברים אשר תמכו בהצעה – פרופ’ אליעזר שבייד, פרופ’ גליה גולן וד”ר צבי צמרת – הבהירו, כי תמכו בהצעה זו על בסיס ההבנה כי כוונת הסיפה של ההחלטה היא כי תוכל להתקיים תחבורה ציבורית מסודרת בירושלים בשבתות.

לעומתם, אחד מן התומכים האחרים בהצעה – פרופ’ דניאל שפרבר – כופר בפירוש זה, ואומר כי במילים סטטוס קוו הנזכרות בסיפה של ההחלטה כוונתו הייתה זכותו של כל חילוני לחלל את השבת, אך לא לתחבורה ציבורית בשבתות.

40. במצב דברים זה, לא ניתן לראות בהחלטה כפי שנתקבלה החלטה המשקפת רוב אמיתי בוועדה. לא גובשה הסכמה אמיתית לעניין האפשרות לסגור את הכביש בשבתות. החלטת השר לא יכולה לסמוך על ועדה זו. דומה, כי השר עצמו ער לכך. בתצהירו, קובע שר התחבורה, נוכח ההבהרות הנזכרות של שלושת חברי הוועדה אשר תמכו בהחלטה, כי אין בפניו המלצה המשקפת “הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע לתחבורה בשבת” (סעיף 22). באופן דומה, אמר השר בכנסת (6.11.1996, כ”ד בחשוון תשנ”ז, ישיבה ל”ה) (נספח עת/2 לתצהיר נוסף מיום 13.11.1996 בבג”ץ 5025/96), “אני לא רוצה להסתמך כאן על דוח ועדת צמרת ואגיד לכם מדוע – כי בין החברים יש פרשנויות שונות האם זו המלצה של ועדת צמרת או לא… קרה שיש המלצה ויש לה פרשנויות רבות” (בעמ’ 283-284).

אוסיף, כי תיאור זה של הרקע לקבלת ההחלטה האמורה מלמד, כי אין מדובר במסקנה המבוססת על פתרון נורמטיבי לבעיה של כביש בר-אילן. מדובר בפשרה חברתית, שהיא תוצאה של משא ומתן בין חברי הוועדה. זאת ועוד: הנושא האחר שבו דובר במשא ומתן האמור, לפחות אליבא דשלושה מן התומכים בהחלטה – קיומה של תחבורה ציבורית בשבתות בירושלים – אינו קשור לשאלת סגירתו של הכביש שברחוב בר-אילן. הוא מעורר בעיות מטיפוס שונה לחלוטין. גם על רקע זה, לא ניתן לראות בהחלטה האמורה מקור להשראה נורמטיבית לצורך בחינת סבירותו של הפתרון שבו בחר השר.

 

פסיקה קודמת

41. מסקנתי לעניין אי-סבירותה של החלטת השר אינה משתנה נוכח החלטותיו הקודמות של בית-המשפט העליון בשתי הפרשות הקודמות שבהן החליט בית-משפט זה שלא להתערב בהחלטת הרשות על סגירת רחובות.

מסקנתי מעוגנת גם בכך, שלא ניתן משקל לפגיעה בציבור המבקש להגיע בשבתות ובמועדי ישראל לרחוב בר-אילן או לסביבותיו. בתוך כך, לא ניתן כל משקל לפגיעה בציבור החילוני המתגורר ברחוב וברחובות הסמוכים לו.

על בסיס כל אלה, הגעתי למסקנה, כי האיזון המשתקף בהחלטת השר חורג ממיתחם הסבירות, וכי יש להתערב בהחלטתו.

 

אפילוג

….

אשר-על-כן, לו נשמעה דעתי, דין העתירות בבג”ץ 5016/96, בג”ץ 5025/96 ובג”ץ 5090/96 היה להתקבל, והצווים-על-תנאי שניתנו בהם נעשים מוחלטים, במובן זה שהחלטת השר לסגור חלקית את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובמועדים הייתה מתבטלת. העתירה בבג”ץ 5434/96, אשר בה נתבקשנו להורות על סגירת רחוב בר-אילן בכל שעות השבת ומועדי ישראל הייתה נדחית, והצו-על-תנאי שניתן בה מתבטל.

בנסיבות העניין, לא הייתי עושה צו להוצאות.

 

השופט מ’ חשין

חוות-דעתם של חבריי הנשיא ברק והשופט אור מונחות לפניי, וכריקמות-משפט כל אחת מהן טובת-שכל היא ושובת-לב. השולחנות ערוכים – מכאן ומכאן – ובלבי ידעתי אל שולחנו של מי אסב. בלשוני-שלי אנסה להסביר ולפרש למה ומדוע.

 

החלטת השר ודוח ועדת שטורם

2. היה זה באחד הימים הראשונים של חודש נובמבר 1996, ששר התחבורה הרב יצחק לוי החליט כי רחוב בר-אילן בירושלים ייסגר לתנועת כלי-רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות מסוימות שעיקרן שעות התפילה. וכדבר השר בתצהירו שמיום 6 בנובמבר 1996:

“החלטתי כי רחוב בר-אילן יסגר לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה, על-פי המלצת ועדת שטורם. כל עוד רחוב בר-אילן סגור כאמור, ישארו שדרות גולדה מאיר (כביש רמות) והכניסות לירושלים פתוחות. כן ישאר פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל נתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו.

מועדי הסגירה יהיו במשך שעה ושלושה רבעים לאחר כניסת השבת, במשך שעה ושלושה רבעים לפני צאת השבת ובין השעות 7:30 ל-11:30 במהלך השבת”.

החלטה זו עשה שר התחבורה לא כשר תחבורה אלא בשבתו על כיסאו של המפקח על התעבורה בדרכים. זאת, לאחר שהחליט ליטול לעצמו את סמכויותיו של המפקח על התעבורה כהוראת סעיף 42 לחוק-יסוד: הממשלה. החלטה זו של שר התחבורה היא העומדת לפנינו לביקורת, ובעניינה נחלקים אנו בדעותינו. הואיל ודיוננו סב על החלטה זו האחרונה; וביודענו כי החלטה זו עשה שר התחבורה; נוסיף ונדבר בהחלטה שעשאה שר התחבורה. ואולם בה-בעת נשמור ונדע כי היד שחתמה היא ידו של שר התחבורה, אך הקול והסמכות הם קולו וסמכותו של המפקח על התעבורה. אכן, המפקח על התעבורה יהיה המפקח על התעבורה גם אם עטה על גופו, לשעה, אדרת של שר. והביקורת על ההחלטה, למותר לומר, היא ביקורת על החלטתו של המפקח על התעבורה. לאמור: האם קנה המפקח על התעבורה סמכות לסגור רחוב לתנועה לשעות רבות כל ימי השבת מטעמים הנגזרים מן הדת.

3. ההחלטה מדברת בעד עצמה, ושר התחבורה (קרי: המפקח על התעבורה) מודיענו כי החליט לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה, כפי שהחליט, “על-פי המלצת ועדת שטורם”. אימוץ המלצתה של ועדת שטורם לא נעשה, כמסתבר, רק לקביעת שעות הסגירה, שהרי בגופה של החלטתו קובע השר את שעות הסגירה. נלמד מכאן כי השר החליט לאמץ את המלצת ועדת שטורם באשר היא, וככל הנראה אף מטעמיה. שאם לא כן, מה טעם ראה להזכיר את ועדת שטורם מעיקרם של דברים? ובמקום זה עולה שאלה: מה היה לו לשר התחבורה שראה לאמץ את המלצתה של ועדת שטורם, ומדוע ראה לאמץ את המלצתה של ועדה זו? כמה וכמה תמיהות בדבר, ותמיהה אחת גדולה מחברתה.

4. ראשית לכול, ועדת שטורם לא שר התחבורה הקימה ולא לשר התחבורה דיווחה הוועדה את שדיווחה והמליצה את שהמליצה. היה זה ראש-עיריית ירושלים, מר אהוד אולמרט, שכונן את הוועדה, ולו דיווחה הוועדה את שדיווחה, ולפניו המליצה את שהמליצה. יתר-על-כן: דוח הוועדה הונח לפני מועצת עיריית ירושלים, ועל סמך אותו דוח החליטה המועצה ביום 30 באוקטובר 1995 את שהחליטה. מה היה לו אפוא לשר התחבורה שראה לשלוף את המלצת ועדת שטורם מן הגנזים, לנערה מן האבק שכיסה עליה, ולחיותה? חיפשתי ונברתי אך טעם מבורר לא מצאתי.

שנית, הקורא את דוח ועדת שטורם ילמד כי מדבר הוא בלשון כללית ומתאר הוא את שידענו כולנו. למשל: “הוועדה סבורה כי בעיית התחבורה בשבת מפלגת את הציבור הירושלמי באופן עמוק וכי יש למצוא פתרונות הולמים את האינטרסים המתנגדים של הציבורים בעיר”. או:

“מתוך העדויות שהועלו בפני הועדה עלתה הסכמה והבנה נירחבות מכל גווני הקשת החברתית והפוליטית, דתית וחילונית כולל נציגי הקבוצות – הבנה והסכמה זו גורסות היענות לבקשת שכונות דתיות, בעלות אופי אחיד ודתי, ליצור רשות רבים ההולמת את אורח חייהם של הדרים בשכונות אלה, תוך התחשבות בצרכי האחרים”.

הדברים נכונים וידועים לכול. ואולם מכאן ועד למסקנה כי יש וראוי לסגור את רחוב בר-אילן – כהמלצת ועדת שטורם וכהחלטת השר – רחוקים הדברים במאוד. אכן, לא מצאנו בדוח כל ניתוח מעמיק בנושא סגירתו של רחוב בר-אילן, באשר רחוב בר-אילן הוא, ולא שמעתי מפי הרוב בוועדת שטורם תשובות כלשהן – לא-כל-שכן תשובות הולמות – לדעת המיעוט של עורך-הדין יעקב רובין אשר התנגד באורח נחרץ לסגירת רחוב בר-אילן בהיותו עורק תחבורה ראשי. עורך-הדין רובין, יהודי שומר מיצוות, נימק נמק-היטב את הסתייגותו מהמלצת הרוב, אך מענה ראוי להסתייגותו לא ראיתי ולא שמעתי. דרך אגב: האם ידענו מי היו חברי ועדת שטורם? איש לא הציגם לפנינו וממילא לא ידענו מי הם. גם לא שמענו מפי נציגי השר כי השר עצמו יודע מי היו חברי הוועדה. ועד שאדם גומר בדעתו לאמץ המלצות שנתן פלוני, הלא ראוי הוא כי ידע מי הוא אותו פלוני – מניין בא ולאן ילך? והרי הדברים פשוטים.

שלישית, דוח ועדת צמרת – שלא כדוח ועדת שטורם – מציג לפנינו ניתוח מפורט ומעמיק בנושא סגירתו של רחוב בר-אילן, בין לעצמו ובין כחלק מנושא “האמנה החברתית”. כיצד זה שהשר התעלם מדברים ענייניים שאמרה ועדת צמרת בנושא סגירתו של רחוב בר-אילן – התעלם מהם ועבר היישר אל דוח ועדת שטורם? נזכור עוד כי דוח ועדת שטורם ניתן כשנתיים לפני החלטת השר. אכן, השר רשאי היה שלא להסכים לדוח צמרת, אך להתעלם ממנו, מדוח ועדה שהוא עצמו מינה – לא היה רשאי.

רביעית, כפי שהראה חברי השופט אור (בפיסקה 37 ו-38 לחוות-דעתו), ייסדה לעצמה ועדת שטורם על נתונים שגויים בעליל באשר לעומס התחבורה ברחוב בר-אילן. והשגיאות באשר לנתונים שלעניין לא היו קלות-ערך. מסקנה מתבקשת מאליה היא, כך סבור הייתי לתומי, שיש לבחון בחשד אף את המסקנות. אכן, לא יהיה זה נכון לומר כי נתונים שגויים מוליכים בהכרח אל מסקנות שגויות. ואולם בוודאי אין זה ראוי לאמץ אותן מסקנות בלא בדיקה ראויה ומעמיקה של השפעת הנתונים על המסקנות. בדיקה מעין-זו לא שמענו עליה. לעניין זה נוסיף ונזכור, כי ועדת צמרת הניחה את מסקנותיה לפני השר ביום 4 בנובמבר 1996, וכי החלטת השר ניתנה ביום 5 בנובמבר או ביום 6 בנובמבר (תצהירו של השר הוא מיום 6 בנובמבר).

חמישית, לעת דוח ועדת שטורם חיווה המפקח על התעבורה דעתו כי “לא יעלה על הדעת סגירתו של ציר זה [רחוב בר-אילן – מ’ ח’] לתנועה בשבתות או בכל מועד אחר”. דוח ועדת שטורם וחוות-דעתו של המפקח נולדו בעת-ובעונה-אחת, והשניים היו לאחדים. ניתן היה לצפות מן השר – כמפקח-על-התעבורה-לשעה – כי ינסה להסביר, לתרץ, להפריך דברים חד-משמעיים אלה שאמר המפקח על התעבורה כשנתיים קודם לכך. הסבר, לצערי, לא שמענו.

5. דבר אחרון, והוא אינו מעוט-חשיבות: ועדת שטורם המליצה לסגור רחובות מסוימים בשבתות ובמועדים, והוסיפה והמליצה שלא לסגור רחובות אחרים. הוועדה המליצה לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה, ובה-בעת המליצה שלא לסגור את רחוב ים-סוף. והטעם לדבר: “רחוב זה משמש ציבור רחב משכונות רמת-אשכול וגבעת המבתר ומשמש עורק תחבורה מרכזי לתושבי שכונות אלו”. המלצות אלו הונחו לפני מועצת עיריית ירושלים בישיבתה מיום 30 באוקטובר 1995, לעיונם של חברי המועצה ולהחלטתם (לאמיתם של דברים ההחלטה הייתה של ראש-העירייה בסמכותו כרשות תמרור מקומית, והמועצה החליטה לסמוך ידה על ההחלטה). והמועצה אכן החליטה. אשר לרחוב בר-אילן, כך קבעה המועצה בהחלטתה, היועץ המשפטי לעירייה חיווה דעתו כי אין לה לעירייה סמכות להורות על סגירתו של רחוב בר-אילן, ועל-כן “אין מועצת עיריית ירושלים יכולה לסגור לתנועה, בשבתות ובמועדי ישראל, את רחוב בר-אילן”. אשר לרחוב ים-סוף, מועצת העירייה החליטה לסוגרו בחלקו, בלא שההחלטה מסבירה על-שום-מה ולמה ראתה לסטות מהמלצתה השלילית של ועדת שטורם. ובכן, ראש-העירייה ומועצת עיריית ירושלים סטו – ולחומרה – מהמלצות ועדת שטורם, והסבר לדבר לא מצאנו. מאז אותו יום סגור רחוב ים-סוף – בחלקו – בשבתות ובמועדים, כהחלטת ראש-העירייה ומועצת העירייה, ובניגוד להמלצת ועדת שטורם.

עתה בא שר התחבורה והחליט לאמץ את המלצת ועדת שטורם לסגירת רחוב בר-אילן. אם כך עשה, מדוע לא הוסיף והורה – כהמלצת ועדת שטורם – על פתיחת רחוב ים-סוף? והרי ההמלצה לסגור את רחוב בר-אילן באה לעולם בצוותא חדא עם ההמלצה שלא לסגור את רחוב ים-סוף? שתי ההמלצות נולדו בה-בעת, והאחת אוחזת בעקב חברתה. אם ראה השר לברך את ההמלצה האחת, מדוע לא ראה לברך את חברתה אף-היא? ואם סבר השר כי ראוי ונכון לברך את ההמלצה האחת ושלא לברך את ההמלצה האחרת – לאמץ את האחת ולדחות את האחרת – האם לא ראוי היה כי יסביר ויפרש על-שום-מה ולמה נהג כפי שנהג? תוכו אכל, קליפתו זרק? ומדוע מה שהיא קליפה בעיני השר אכן קליפה היא ואין הוא תוך? מדוע לא הורה השר כי רחוב ים-סוף יהיה פתוח, כהמלצת ועדת שטורם – אותה המלצה שהשר אימץ אל-לבו? מה טעם עשה השר פלגינן דיבורא? הסבר ותירוץ לדבר לא שמענו.

6. במהלך הדיונים לפנינו עלתה הצעה כי רחוב בר-אילן ייסגר, כהמלצתה של ועדת שטורם וכהחלטת השר, אך בה-בעת יוסכם כי רחוב ים-סוף – שנסגר על-פי צו ראש-העירייה, בניגוד להמלצתה של ועדת שטורם – ייפתח כהמלצת ועדת שטורם. לשון אחר: הצענו כי המלצתה של ועדת שטורם תתקבל במלואה: גם לסגירה גם לאי-סגירה. העותרים התוקפים את החלטת השר הסכימו להצעה, והשר ביקש שהות לעיין בה. לאחר זמן הודיענו השר כי מסרב הוא להצעה, ובסירובו סמך עצמו אל סירובו של ראש-עיריית ירושלים. הטעם העיקרי לדבר: “אין זיקה תעבורתית משמעותית בין סגירת רחוב בר-אילן ובין פתיחתו מחדש של קטע מרחוב ים-סוף. רחוב ים-סוף אינו מהווה חלופה לרחוב בר-אילן”.

אודה ואתוודה: תשובה זו לא ירדתי לחקרה. ושלושה טעמים עיקריים לדבר. ראשית לכול, איש לא אמר כי פתיחת רחוב ים-סוף אמורה להקל “תעבורתית” על סגירתו של רחוב בר-אילן. גם ועדת שטורם לא אמרה כן. כל שאמרה ועדת שטורם לא היה אלא שרחוב זה “משמש ציבור רחב משכונות רמת-אשכול וגבעת המבתר ומשמש עורק תחבורה מרכזי לתושבי שכונות אלו”. דברים אלה איש לא הפריך. שנית, היה ברור לכול כי אותו quid pro quo – סגירה תמורת פתיחה – נועד לייסד תשתית לוויתורים הדדיים ולסובלנות הדדית. וכי העותרים לא ידעו את שיודע ראש-עיריית ירושלים, כי פתיחת רחוב ים-סוף לא נועדה לשמש תחליף תעבורתי לסגירת רחוב בר-אילן? אכן, הקורא את מכתבו של ראש-העירייה אל שר התחבורה ידע ויבין: ככל שפרנסי העיר ירושלים דהאידנא נוגעים בדבר, רחוב שנסגר לא ייפתח.

דבר אחרון: בלא כל קשר לעמדתו של ראש-עיריית ירושלים, לא שמענו מפי השר תשובה ראויה מדוע החליט לאמץ את המלצות ועדת שטורם בחלקן המחמיר אך לא בחלקן המקל. כשאני לעצמי, דומני שהנטל הוא על השר להסביר ולפרש מדוע רואה הוא לאמץ את ההמלצות אך בחלקן המחמיר בלבד. הסבר ופירוש לא שמענו ולא ידענו.

 

ואשר לוועדת צמרת

7. בתצהירו שמיום 6 בנובמבר 1996, דן שר התחבורה ארוכות בדוח ובהמלצות של ועדת צמרת. ככל שעלה בידי להבין, החליט השר שלא להידרש להמלצות הוועדה הואיל ונתגלעו חילוקי דעות בין חבריה באשר להסדר התחבורה בשבת. בה-בעת, מוסיף השר ומסתמך בדבריו על אותו חלק מהמלצות הוועדה המורה על סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדים בעת התפילה. מעין אִין ולאו ורפיא בידיה. ואני לא ידעתי: האם שימש דוח ועדת צמרת את השר או לא שימש? או אולי שימש רק לחומרה?

8. וזו הייתה המלצתה של ועדת צמרת, ברוב של חמישה חברים, בהתנגדות שני חברים ובהימנעות חבר אחד:

“מתוך התחשבות בצרכי הישוב החרדי מומלץ בזאת לאמץ את החלטות ועדת שטרום ולסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובמועדים, בשעות התפילה, בתנאי שיובטחו הסדרי ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו הקיים”.

הקורא את ההמלצה ילמד בנקל כי נחלקת היא לשניים, שניים שהם אחד: החלק האחד מורה על סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדים בשעות התפילה, והחלק האחר תולה את החלק הראשון “בתנאי שיובטחו הסדרי ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו הקיים”. חלק זה האחרון שימש סלע מחלוקת קשה בין חברי הוועדה, ואל סלע זה התנפצה ההסכמה לסגירת רחוב בר-אילן, אותה הסכמה שהייתה בחלקה הראשון של ההחלטה. ואמנם, אך סיימו חברי הוועדה לחתום על הדוח, וכבר החלו להישמע קולות-נפץ חזקים מכל העברים באשר לדברים שהיו ולדברים שלא היו בתוככי הוועדה. והפירושים לחלקה השני של ההמלצה רבו. משירד השקט על שדה המערכה, נתגלו לעינינו שתי כתים המכחישות זו-את-זו. מעבר מזה מצאנו חברי ועדה שלפי פירושם לא ייסגר רחוב בר-אילן אלא אם תוקם מערכת תחבורה ציבורית מסודרת בשבתות; ומעבר מזה מצאנו חברי ועדה שלפי פירושם אין להקים מערכת תחבורה שאינה בנמצא כיום. ולו אמרתי לפרט ולדוש בדבריהם של חברי הוועדה, אין אני מספיק. ממש בוקה ומבוקה ומבולקה. אני מניח שכל אחד מחברי הוועדה טוען את שהוא טוען בתום-לב מוחלט – כיצד אוכל להניח אחרת? – ואולם המסקנה העולה מדבריהם היא שלא שמענו מפי הוועדה, כגוף, המלצה חד-משמעית. אלה טוענים בכה, אלה טוענים בכה, ואנו לא ידענו אנה נפנה ולאן נלך.

9. על רקע כל אלה, לו הודיענו השר כי אין הוא רואה מקום להידרש להמלצותיה של ועדת צמרת מן הטעם שלא הונחו לפניו המלצות חד-משמעיות – החרשתי. ואולם בתצהירו שהוגש לנו מוצא השר לראוי להיאבק בחלקה השני של ההמלצה, ועל כך ביקשתי לומר דברים אחדים. אומר השר על ההמלצה שלענייננו דברים אלה:

“שני נדבכים להמלצת הוועדה בענין סגירת רחוב בר-אילן: האחד – ברור ופרשנות יחידה לו, והאחר – עמום, ופרשנויות לו הרבה”.

ובהמשך:

“התנאי האמור… רב הסתום בו על הגלוי”.

והמסקנה:

“איש מבין חברי הועדה לא סבר, לאור הנתונים שהוצגו בפניהם, כי אין כל מקום לסגירה כלשהי של רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל.

שני חברי ועדה סברו כי יש מקום לסגירה מיידית של רחוב בר-אילן במשך כל שעות היממה בשבתות ובמועדי ישראל. חבר אחד נמנע, ואילו חמשת החברים האחרים המליצו, כי, מתוך התחשבות בצרכי הציבור החרדי, יש לסגור את רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל במשך שעות התפילה”.

ועוד:

“הנה כי כן, כמו רוב חברי ועדת שטורם, בשעתם, סברו, למיטב הבנתי, רוב חברי ועדת צמרת, כיום, כי עריכת איזון הולם בין האינטרס של חופש התנועה של אלו המבקשים לעשות שימוש ברחוב בר-אילן גם בשבתות ובמועדי ישראל לבין האינטרס של השמירה, או ההתחשבות, בצרכי הציבור החרדי המתגורר ברחוב בר-אילן, או בסמוך לו, מצדיק אימוץ המלצת ועדת שטורם, לפיהן יסגר רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל, במשך שעות התפילה”.

ומכאן:

“מן האמור לעיל עולה, כי אילו קבלתי כיום את המלצות הועדה בכל הנוגע לסגירת כבישים ברחבי הארץ, בכפוף לשינויי החקיקה המתאימים, לא היתה כל מניעה לקבלת החלטה בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל”.

ועוד:

“מן האמור לעיל עולה, כי לא הונחה בפני המלצה של רוב חברי הועדה המתנים סגירת רחוב בר-אילן בכך שישונו סדרי הניידות של הציבור החילוני בשבתות ובחגים, בדרך של קיום אפשרות לתחבורה חלופית מסודרת.

במצב דברים זה, אין בפני המלצה, המשקפת הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע לתחבורה בשבת”.

וכך מפרש אני את דברי השר: ההמלצה על סגירת רחוב בר-אילן באה בלשון ברורה וחד-משמעית, ואילו התנאי שאותה המלצה נתלית בו, אותו תנאי הינו סתום ומעורפל. החלטתי אפוא לאמץ את הברור ולהתעלם מן הסתום והמעורפל. ומתוך שרוב חברי הוועדה תמכו בסגירת רחוב בר-אילן, אאמץ את דבריהם ואורה אף אני על סגירת הרחוב.

10. פירוש זה להמלצת הוועדה מוטעה הוא בעליל, והחלטה הסומכת עצמה על אותו פירוש הינה החלטה שנעשתה בטעות ברורה וגלויה. לא אאריך בדברים. אומר אך זאת, שקריאה בדוח ועדת צמרת ובנספחיו – דוח ונספחים המחזיקים עשרות רבות של עמודים – מעלה בבירור את הקשר האמיץ בין חלקה הראשון של ההמלצה לבין חלקה השני. אין צורך בהעמקת-יתר כדי לדעת ולהבין כי אין חיים לחלקה הראשון של ההמלצה בלא חלקה השני, וכי השניים היו לאחדים. שני חלקי ההמלצה נדמו לאברים של אותו חי. הפרדת את חלקו האחד של החי – הרגת את החי כולו. יש שהשלם ניתן להפרדה. במה דברים אמורים, בשלם המורכב מיחידות עצמאיות. “יש בכלל מאתיים מנה” (מאתיים כוללות מאה), שהמאתיים מורכבות ממאתיים יחידות נפרדות והמאה אף היא מורכבת ממאה יחידות נפרדות. ואולם שלם שאבריו משולבים אלה באלה להיותם מקשה אחת, אין הוא ניתן להפרדה. המלצתה של ועדת צמרת הייתה כחי זה האחרון. היטיבה להסביר זאת הפרופסור גליה גולן במכתבה אל השר מיום 3 בנובמבר 1996, ואביא את דבריה. וכה כתבה הפרופסור גולן:

“הייתי מוכנה לחתום על דו”ח הועדה, אם כי החתימה היתה קשה עלי מלכתחילה בשל החלטה לסגור את רחוב בר-אילן בשעות-התפילה, שמשמעותה המעשית היא סגירת הרחוב בשבתות. בכל-זאת הייתי מוכנה, כאמור, לחתום בזכות המאמץ שנעשה על-ידי הרוב בועדה להגיע למעין ‘עיסקת-חבילה’: הציבור החילוני הולך לקראת הציבור החרדי, אבל הציבור החרדי הולך גם לקראת הציבור החילוני: אמנם הרחוב נסגר, אבל תתאפשר תחבורה בהיקף מוגבל בירושלים בהתאם לצרכים ובמסגרת הסטטוס-קוו. היתה גם הבנה שתתאפשר פעילות תרבותית מסויימת שאינה כרוכה בחילול שבת בפרהסיה (כמו פתיחה מבוקרת של תיאטרון ירושלים).

מאז שנתפרסמו המלצות הועדה הסתבר לי, כי אין ‘עיסקת-חבילה’ וגם לא תהיה. הועדה התנתה במפורש את סגירת רחוב בר-אילן במועדי-התפילות ‘בתנאי שיובטחו הסדרי ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו ובמסגרת הסטטוס-קוו’, אלא שהתנאי המפורש הזה איננו עומד להתקיים: לא יחול שינוי בהסדרי הניידות וגם לא בפעילות התרבותית, כלומר, מסקנות הועדה יובילו אך ורק לסגירת בר-אילן, אך לא יובילו לתוצאה נוספת כלשהי, שנועדה להקל על חיי הציבור החילוני בבירה ולשפר את איכות-חייו.

אינני יכולה להיתמם, לעצום עיניים, ולומר לעצמי ולאחרים, שמסקנות הועדה הן לרוחי כאשר אני יודעת אל-נכון, שאין הן עומדים להתיישם הלכה למעשה כמקשה אחת. הציבור החילוני שוב מוותר, בפעם המי-יודע-כמה, מבלי שצפויה לו תמורה, למרות התנאי המפורש שהדגישה הועדה, ושעליו בנויות כל המסקנות. אם התנאי אינו בר-מימוש, קורס תחתיו כל הבנין שהועדה ניסתה לבנות על בסיס של התחשבות וסובלנות הדדית. לכן, כל עוד אין בידי ערובות לקיומו של התנאי, וליישומן של המסקנות בשלמותן, ובבת-אחת, לא אוכל לצרף את חתימתי לדו”ח. אהיה מוכנה לחתום אם יתברר לי באופן שאינו משתמע לשתי-פנים כי עם סגירת רחוב בר-אילן בזמן התפילות, ייושמו בעת ובעונה אחת גם שאר המסקנות של הועדה”.

השר רשאי היה לומר, כי בשל דבריה אלה של פרופסור גולן – ודבריהם של שני חברי ועדה אחרים: ד”ר צבי צמרת ופרופסור אליעזר שבייד – לא מצא המלצה מוצקה לפניו ועל-כן החליט להתעלם מהמלצתה של ועדת צמרת מכול-וכול. ולו כך אמר – החרשתי. ואולם השר לא רשאי היה לומר, לדעתי – כפי שאמר בתצהירו – כי התנאי הוא מעורפל ועמום, ועל-כן: אחד, מוצא הוא לנכון להתעלם ממנו, ושניים, מונחת לפניו המלצת רוב חברי הוועדה המורה על סגירת רחוב בר-אילן. ברור לכול, כי למצער מקצת חברי הוועדה סוברים שההמלצה על סגירת רחוב בר-אילן תולה עצמה בקיומה של תחבורה ציבורית בשבת, וכי בהישמט התנאי נופלת אף המלצת הסגירה. כיצד זה יכול אפוא השר לומר כי מורה הוא לסגור את רחוב בר-אילן בהשעינו עצמו על המלצת הוועדה? אתמהה.

11. זאת ועוד: שר התחבורה מרבה לדבר בתצהירו על רוב ועל מיעוט בוועדת צמרת, ומנסה הוא להוכיח כי רוב בוועדה הורה על סגירת רחוב בר-אילן. בנוסף לדברים שהבאנו למעלה, נביא מדברי השר האומר במקום אחד דברים אלה:

“כפי שצויין לעיל, המלצת רוב חברי הועדה בענין הקונקרטי של סגירת כביש בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה, מורכבת משני נדבכים, כאשר הנדבך השני הינו התנייה בדבר הבטחת ‘הסדרי-ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו’.

התנאי האמור, כאמור, רב הסתום בו על הגלוי.

שלושה מבין חברי הרוב מבהירים את התנאי בדרך מסויימת, הנעדרת תשתית עובדתית כלשהי”.

כשאני לעצמי אומר, כי לא הבנתי עיסוק זה ברוב ובמיעוט. שאלת רוב ומיעוט יכולה שתעלה בגוף שהורכב על בסיס דמוקרטי או על בסיס ייצוג מדויק (כגון בחברה מסחרית), ואולם נעדרת היא כל עניין – לחלוטין או בחלקה העיקרי – בגוף שלא הורכב על בסיס דמוקרטי או על ייצוג מדויק. ועדת צמרת הורכבה לא על בסיס דמוקרטי ולא על ייצוג מדויק. שר התחבורה הודיענו כי חברי הוועדה משקפים בצורה מאוזנת את מגוון הדעות וההשקפות ביחסי דתיים-חילונים: מחצית מחברי הוועדה, כך כותב הוא לנו בתצהירו, “מורכבת מאנשים דתיים: 2 נציגים חרדים (אחד מהם מקורב אל ‘העדה החרדית’ ואינו מכיר במערכות החברה והמדינה), 2 נציגים דתיים-לאומיים, ו-4 אחרים המוגדרים כ’לא דתיים’, והם כוללים: ‘חילונים-אוניברסליסטים’, ‘חילוניים-לאומיים’, ו’מסורתיים'”. הרכב זה, למותר לומר, אינו הרכב “דמוקרטי”. אם תחנת המוצא היא באינטרסים של תושבי רחוב בר-אילן, הייתה הוועדה צריכה להיות מורכבת מחרדים במספר רב יותר. ואילו אם תחנת המוצא היא בהרכב האוכלוסיה במדינה, כי אז הייתה הוועדה צריכה להיות מורכבת ממספר רב יותר של מי-שאינם-שומרי-מצוות. ואולם לא זו ולא זו הייתה תחנת המוצא.

בהמליצנו (ביום 15 באוגוסט 1996) על כינונה של ועדה, נתכוונו לוועדה שיעלה בידה למצוא “הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע לתחבורה בשבת”. ועוד הוספנו ואמרנו:

“הסכמה זו תהא מטבע הדברים מבוססת על סבלנות וסובלנות הדדיים. היא תתבסס על תפיסה ארוכת טווח באשר למבנה האוכלוסיה בירושלים ומחוצה לה ודרכי התפתחותה. היא לא תתמקד אך בשאלה אם יש לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבת, אלא תעסוק גם בדינמיקה החברתית הצפוייה, ובהשפעתה על יחסי חילונים-דתיים בירושלים בשנים הקרובות. על בסיס הסכמה חברתית שכזו ניתן יהיה לגשת לפתרונות ארוכי טווח לבעיות השונות אשר העתירות שלפנינו מעלות”.

ובהמשך:

“על רקע זה הצענו כי תקום ועדה ציבורית. חבריה ישקפו בצורה מאוזנת את מגוון הדעות וההשקפות ביחסי דתיים-חילוניים בירושלים ומחוצה לה. מטרת הועדה תהיה לגבש אמנה חברתית להסדרת יחסים אלה בעתיד הנראה לעין. המלצותיה של הועדה ישקלו על ידי רשויות השלטון, וילקחו בחשבון בגיבוש מדיניותן הכוללת בענייני תחבורה, לרבות מדיניותן באשר לסגירתו של רחוב בר-אילן בשבת”.

להפרתן של הסכמה ואמנה די בצד אחד. להסכמה ולכריתת אמנה נדרשים שני צדדים, אין בהם נעלה ואין בהם נקלה. ומשנמצא לנו כי צד אחד – אותו צד שאינו-שומר-מצוות – מסכים לאמנה רק בתנאי שתהא תחבורה ציבורית מסודרת בשבת; וכי הצד האחר אינו מסכים לכך; מה משמעות נודעת לרוב ולמיעוט (בהנחה שאכן יש רוב ומיעוט)? אכן, רק הסכמה פה-אחד – או, למיצער, הסכמה ברוב סוחף ומכריע – היה בכוחה להביא לכריתת אמנה. הסכמה פה-אחד בוודאי לא הייתה, וגם רוב מכריע וסוחף לא היה. וכך, בהיעדר הסכמה, חישובי מספרים של רוב ומיעוט נעדרים הם כל ממשות.

12. נמצא לנו אפוא, כי דוח ועדת צמרת היה כמשענת קנה-רצוץ למסקנת השר כי יש לסגור את רחוב בר-אילן לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה. וככל שאמר להשתית את החלטתו על המלצות ועדת צמרת, נתפש השר לטעות הפוגמת בהחלטתו.

 

סיכום ביניים

13. כללם של דברים: גם דוח ועדת שטורם גם דוח ועדת צמרת – הם והמלצותיהם עמהם לעניין רחוב בר-אילן – אין הם אוצרים כוח לשאת על כתפיהם את החלטת השר לסגור את רחוב בר-אילן כפי שהחליט. ומשהחליט השר לייסד את החלטתו גם על דוח זה גם על דוח זה, דין ההחלטה להיבטל ולו מפאת הטעות שאחזה בשורשיה.

14. ולמרות דברים שאמרנו, הבו נוסיף ונבחן את החלטתו של השר לגופה. זו הפעם נתעלם מהמלצותיהן של ועדת שטורם ושל ועדת צמרת, ונדבר אך בשיקול המהותי שהעלה השר – קרי: המפקח על התעבורה – לפנינו. נציג את שיקולי השר להחלטתו, ולאחר מכן נפרש ונסביר וננתח.

 

להחלטתו של השר לגופה

15. קראתי היטב את תצהירו של שר התחבורה מיום 6 בנובמבר 1996. הוספתי וקראתי בתצהירו של המפקח על התעבורה, מר אלכס לנגר, מיום 29 ביולי 1996. תצהירו של השר מהווה, הלכה למעשה, המשך לתצהירו של מר לנגר, והשניים היו לאחדים. קריאה בשני תצהירים אלה לימדוני לדעת, ללא שמץ פקפוק, כי השיקול העיקרי שהוליך את השר להחלטתו שיקע עצמו בחשש פגיעה ברגשות הציבור שומרי-המצוות הגר ברחוב בר-אילן ובסמוך לו. ובלשונו של השר בתצהירו:

“עיינתי בדו”ח הועדה [ועדת צמרת – מ’ ח’] ובנספחים לו, בתצהירים שהוגשו לבית משפט נכבד זה, ובהמלצת המפקח על התעבורה. הבעייתיות הכרוכה בפגיעה ברגשות הציבור הדתי הגר ברחוב בר-אילן ובסמוך לו, מוכרת וידועה לי היטב, ושוחחתי על-כך לא אחת עם המפקח על התעבורה, עובר לקבלת החלטתו מיום 10.7.96.

מן החומר הנוסף שהוצג בפני הועדה, כמו גם מהמלצותיה, לא עולה כי קיים נימוק תעבורתי, או אחר, שיש בו כדי לשנות מן המשקל שיש ליתן לפגיעה באורח החיים הדתי לעומת המשקל שיש ליתן לפגיעה באינטרס של זכות התנועה של הציבור החילוני בתוואי הכביש המיועד לסגירה”.

השר מפנה בדבריו להחלטתו של המפקח על התעבורה מיום 10 ביולי 1996 – קרי: לתצהירו של מר לנגר מיום 29 ביולי 1996 – ובתצהיר זה האחרון מצאנו ביטויים ברורים וחד-משמעיים לצורך בשמירת השבת וברצון למנוע פגיעה ברגשותיהם של שומרי-מיצוות כטעם מכריע לסגירת רחוב בר-אילן. הבו נעיין בכמה פסוקים מתוך תצהירו של מר לנגר:

“ערכתי איזון הולם בין האינטרס של חופש התנועה של אלו המבקשים לעשות שימוש בקטעי כביש אלו גם בימי שבת ומועדי ישראל לבין האינטרס של השמירה על רגשות התושבים הדתיים המתגוררים ברחוב בר-אילן-ירמיהו, או בסמוך לו”.

“על פי עצה משפטית שקיבלתי, בעשותי שימוש בסמכותי כרשות תמרור מרכזית, רשאי אנכי לשקול קיומם של אינטרסים בעלי אופי דתי הנוגעים לחלק ניכר מבני הציבור”.

“הדילמה שעמדה בפני, עובר להחלטתי נשואת עתירות אלה, הניחה על כפות המאזנים אינטרסים מנוגדים ולגיטימיים. על הכף האחת, כבודה של השבת, כפי שהוא נתפס בעיני חלק ניכר מתושבי השכונות השוכנות לצידי הכביש. על הכף השניה, נוחותם, ואם תמצא לומר, אף זכותם של תושבי העיר כולה, ותושבי השכונות הצפוניות בפרט, להשתמש בדרך קיימת ונוחה מבלי שזכות זו תופרע.

אלו מבקשים לסגור את הכביש לתנועה בשבתות מכל וכל, ואלו מבקשים כי דינה של שבת יהא כדינו של חול”.

“מחד, מדובר בפגיעה ברגשותיהם הדתיים של ציבור אוכלוסין ניכר, החש כי נסיעה ברחובותיו פוגעת פגיעה עמוקה ברגשותיו; מאידך, מצוי ציבור רחב, אשר הימנעות מנסיעה בשבתות ובמועד בכביש גורמים לו לאי נוחות הנובעת מהארכת הדרך, אך זאת ללא פגיעה של ממש באפשרות הגישה ממקום למקום. כאמור, הארכת הדרך כתוצאה מסגירת הכביש, עולה לכדי דקות בודדות בלבד. על כפות המאזנים מצויים רגשות עמוקים ואוטנטיים של ציבור ניכר, אשר אף לאלו שאינם מסכימים עם דעותיו ברור כי הפגיעה בו אמיתית, ומאידך, מדובר באי נוחות, שאף אם היא משמעותית, אינה רבה. יודגש, כי בעיקרו של דבר, אין מדובר בפגיעה בזכות להגיע ממקום למקום, אלא בפגיעה בזכות לעבור ממקום למקום, דרך מקום כלשהו. משל למה הדבר דומה. בקביעת דרך כדרך חד-סטרית, או דרך ללא מוצא אשר שוללת את הזכות לנסוע בה באופן חפשי, אך אינה מהווה פגיעה בזכות התנועה, באשר פגיעה זו מותירה בעינה את האפשרות להגיע ממקום למקום באמצעות דרכים אחרות.

נוכח האמור לעיל, סברתי כי בשלב זה יש לאסור על התנועה בכביש בשעות בהן ציבור דתי רב מצוי בדרך לבתי הכנסיות, בהן, ובדרך מהן לביתו, עובדה המגדילה את היקף הפגיעה בו וברגשותיו”.

דומה שאין צורך להאריך: השבת היא שהוליכה את שר התחבורה אל הכרעתו. שבת המלכה. שבת קודש. שמירת השבת. רגשות שומרי-המצוות כלפי השבת. בואי בשלום עטרת בעלה. בואכם לשלום מלאכי השלום.

16. הארכנו להביא מדברי השר והמפקח על התעבורה, ולא בכדי. טעם הדבר הוא, שבתצהירי המשיבים האחרים לעתירות – הוא הדין בתצהירי העותרים בבג”ץ 5434/96 – מועלים טעמים עוד ועוד לצורך הדוחק לטענתם לסגירתו של רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדים. ואולם אנו, ענייננו הוא בטעמיו של השר להחלטתו. וקודם שנצלול אל הקרקעית אמרנו הבה נדע אל מה צוללים אנו ומה נבקש לחפש ולמצוא.

17. השאלה העומדת לדיון הינה שאלה דו-קומתית: ראשית, האם בהכרעתו לסגור את רחוב בר-אילן כפי שהכריע, רשאי היה השר (קרי: המפקח על התעבורה) לשקול שיקול זה של שמירת שבת ופגיעה ברגשות שומרי-המצוות הגרים ברחוב בר-אילן ובסביבותיו? ושנית: אם רשאי היה השר לשקול שיקול זה ששקל – האם רשאי היה ליתן לשיקול זה משקל מכריע כפי שנתן? האם שיקול השבת כוחו עמו להכריע את כל השיקולים האחרים, לאמור כל אותם שיקולים המורים על הצורך להשאיר את רחוב בר-אילן פתוח לכול, גם בשבתות ובמועדים (להוציא, כמובן, יום הכיפורים)?

 

עד שניפנה לבדיקתה של שאלה זו, הבה נעיר הערה כללית על החלטתו של השר לגופה.

18. החלטתו של השר, דומה שמנסה היא לעשות פשרה בין גורמים שאינם בני-פשרה. בהחלטתו לסגור את רחוב בר-אילן לתנועת כלי רכב בשעות מסוימות אך לא בשעות אחרות, גזר השר את השבת רצועות-רצועות ועשאה פסים-פסים. משל למה הדבר דומה, למי שנוסע בכביש ושדרת עצים סוגרת עליו מימין ומשמאל. השמש בוקעת מבין העצים והענפים, ובנוסעו כך בשדרה מאירה השמש ומצלים העצים והענפים על פני הנוסע חליפות: אור ירדוף צל וצל ירדוף אור. לא יעבור זמן רב עד שהנוסע ייתקף סחרחורת. ואם לימים יזדמן לאותה סביבה, יבקש לו אותו אדם דרך אחרת לנסוע בה.

דרך סגירתו של רחוב בר-אילן – רצועות-רצועות פסים-פסים – תביא את הנוהגים ברכב להעדיף דרכים חלופיות כל שעות השבת כולן. אם כך ככלל, לא-כל-שכן ששעות הסגירה והפתיחה של הרחוב תולות עצמן בשעות כניסתה ויציאתה של השבת, והרי כולנו ידענו כי שעות אלו משתנות מדי שבת בשבתו. במובן מסוים טעם רב מצאנו בעמדת המחמירים דווקא. שאליבא דידם אין השבת ניתנת לחלוקה ומכאן שיש וחובה לסגור את הרחוב לכל השבת כולה. בין כך ובין אחרת, דומה כי סגירת הרחוב כהחלטת השר תביא – הלכה למעשה – לסגירתו למשך כל יום השבת. ולא יהיה זה, לדעתנו, לא נכון ולא ראוי לחשב חישובים ולצרף מספרים, לידע ולהיוודע כמה שעות תהא הדרך פתוחה וכמה שעות תהא סגורה. סגירת הרחוב כדבר השר הינה מרשם בטוח וברור המוליך אל מסקנה אחת ויחידה. לדידם של הנוסעים ברחוב בר-אילן כמקום מעבר (להבדילם מהמתגוררים ברחוב ובסביבתו), הרחוב ייראה כסגור במשך כל השבת, קודם הסתלק החמה ביום שישי ועד צאת הכוכבים במוצאי-שבת. כך יש לראות את החלטת השר. כך נבחן אותה אנו. דרך אגב: מדוע לא עלתה על הדעת אפשרות לסגירתו של מסלול אחד והותרתו של המסלול האחר פתוח כל השבת כולה?

19. עתה נוכל לפנות עצמנו לדון בשיקול-דעתו של השר לגופו, בזוכרנו כי שיקול שמירת השבת הוא השיקול שהכריע בדעתו. לדעתנו, חרג השר מתחום הסביר והראוי – אם תרצה: חרג מסמכותו – בהחליטו כפי שהחליט לסגור את רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדים. ראשית, בתתו לשיקול הדתי משקל אל-מעבר למותר; שנית, בעשותו שלא-כדין ברשות הרבים ושלישית, בהפקיעו נכס מרשות הרבים ובהופכו אותו לרשות היחיד. הבו נעמוד על נושאים אלה, אחד לאחד, כסדרם.

 

על היסוד הדתי בשיקול-דעתה של רשות בת-סמך

 

רשות היחיד – ליחיד, רשות הרבים – לרבים

 

 

על הפקעת קניין וזכויות של היחיד

 

על עצמאות שיקול-דעתה של רשות מוסמכת

 

אחרית דבר

44. אמרתי דברים שאמרתי. אמרו חבריי דברים שאמרו, אלה בכה ואלה בכה. ודעת הרוב תכריע. הכרעת-משפט, ידענו כולנו, הכרעת-גיליוטינה היא. הכרעה לכאן או לכאן. זה עולה בכף וזה יורד בכף. עלייתו של זה מביאה לירידתו של זה. כך דרכו של המשפט מאז-ומקדם. ואולם החיים חזקים מהכרעת-דין. בייחוד כך דברים במקום שמדובר ביחסי-אנוש נמשכים והולכים. בלא סבלנות וסובלנות בין אדם לרעהו לא תתקיים חברה ולא תיכון ממלכה. שטמה וקנאה הינן מרשם להרס. ביקשנו לפלס דרך לכריתתה של אמנה ולא נסתייענו. לא נותר לנו אלא לקוות שבסופם של דברים תגבר התבונה ויד תלחץ יד. עוד לא אבדה תקוותנו.

 

אחר הדברים האלה

45. משאמרתי דברים שאמרתי, אוסיף ואומר דברים שלא אמרתי ואשר אינם נדרשים להכרעתנו כיום. ולא הייתי אומר דברים שאני עומד לומר, לולא נדרשו מקצת חבריי לשאלה. כוונתי היא להמלצותיה של ועדת צמרת על דרכי סגירתם של כבישים ושל דרכים לעתיד לבוא.

46. הפרק השלישי להמלצות ועדת צמרת, כותרתו היא “המלצות בעניין סדרי סגירת כבישים בשבתות ובמועדי ישראל בכל רחבי הארץ”, ובגופן של ההמלצות מצאנו כללים ובני-כללים להורותנו הדרך כיצד תיסגרנה דרכים בישראל. הנה זו “דרך מקומית” תיסגר כך וכך; “דרך עורקית, בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים” תיסגר כך וכך; “דרך מאספת פנימית” תיסגר כך וכך; “דרך בין-עירונית” תיסגר כך וכך ועוד ועוד. כל אחת מדרכים אלו – הן ואחרות זולתן – זכו להגדרות משלהן; נקבעו רשויות שמסמכותן להורות על סגירת דרכים; נקבעו הליכים לטיפול בסגירת דרכים; הוקמו ועדות ערר; נקבעו מועדים, ועוד ועוד. מקצת אותן המלצות הביא חברי הנשיא בפיסקה 36 לחוות-דעתו, ושאר המלצות הלא הן כתובות על ספר ועדת צמרת.

עד עתה נסגרו כבישים אחד לאחד, כל אחד מהם לעצמו – זעיר-שם זעיר-שם – ומעתה ואילך ייכתב ספר תורה מיוחד לסגירתם של כבישים. כמו כבישים לא נסללו, לא נכבשו ולא נפתחו אלא כדי שנעמוד עליהם לסוגרם. סגירת כבישים לא עוד תהא מעשה       חריג ויוצא-דופן – כשהייתה עד כה; סגירת כבישים תהא הנורמה ובה נחיה. וכך יהיה מדי שבת ומדי מועד.

47. כשאני לעצמי, אני מתקשה להסכים שאלו נורמות תיקבענה לחיינו במדינה. מתוך שהשאלה לא עלתה לפנינו להכרעה בה, לא אוסיף ולא אדון בה לגופה. אומר אך זאת, שיש רגליים לסברה כי אם בדרך זו ילכו ההולכים, לא הוראות מינהל ולא תקנות לא די יהיה בהן. למצער חייב שיחוקק חוק. ויהיו מי שיאמרו כי גם חוק לא די יהיה בו.

 

הכרעה

48. לו נשמעה דעתי, כי אז נענינו לעתירות בבג”ץ 5016/96, בבג”ץ 5025/96 ובבג”ץ 5090/96 וביטלנו את החלטת שר התחבורה לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה לעת התפילה בשבתות ובמועדים. החלטה זו גוררת אחריה ממילא את ביטול הצו-על-תנאי בעתירה שבבג”ץ 5434/96.

 

המשנה לנשיא ש’ לוין

1. עם הקמתה של ועדת צמרת קיווינו שאפשר יהיה להגיע לכלל הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע בדרך-כלל לתחבורה בשבת, שעל רקעה ניתן יהיה גם לפתור את בעיות התחבורה בשבת ברחוב בר-אילן. תוחלתנו נכזבה. שומה אפוא על בית-המשפט לקבל החלטה בנושא המפלג את הציבור, והוא בעל מטענים פוליטיים, ערכיים וחברתיים. בית-המשפט נגרר להכרעות כאלו שלא ברצון, אך אין הוא יכול להתנער מהצורך להחליט. החלטתנו אינה החלטה פוליטית אלא החלטה שיפוטית; לעניינה עלינו להתעלם מדעתנו האישית על מה שראוי לעשות בשטח הפוליטי והחברתי. גם אין אנו חופשיים להחליט על דרך הפשרה על קבלת פתרונות מעשיים, כגון שכביש פלוני ייסגר לתחבורה בשבתות ומנגד תורשה תחבורה ציבורית באזורים אחרים של העיר; אלה פתרונות שאליהם אפשר להגיע במשא ומתן, אך אין הם מהווים, בהכרח, פתרונות במישור המשפטי. החלטתנו היא שיפוטית משום שבבסיסה עומדת הביקורת השיפוטית על החלטתו של שר התחבורה שנטל לעצמו את סמכויות המפקח על התעבורה, כפי שבאה לכלל ביטוי בתצהירו מיום 6.11.1996. יש לקרוא החלטה זו על רקע החלטתו של המפקח על התעבורה מיום 10.7.1996 על סגירתו הזמנית של רחוב בר-אילן בשעות התפילה. החלטתו של השר היא החלטה שניתנה במישור המינהלי, ובמישור זה תוקפים אותה לפנינו. הכלים העומדים לרשותנו לבחינת ההחלטה הם כלים השאובים מן המשפט המינהלי. דרך הילוכנו תהיה בחמישה מישורים אלה, כשהם בנויים נדבך על גבי נדבך:

א. החלטתו של השר ורכיביה;

ב. האינטרסים השונים שהיה על השר להביאם בחשבון בהחלטתו;

ג. התשתית העובדתית שהייתה דרושה לקביעת קיומו של כל אחד מהאינטרסים הרלוונטיים ועוצמתה;

ד. שקילת החלטתו של השר הן מבחינת התשתית העובדתית והן מבחינת שקילת האיזון בין האינטרסים השונים הרלוונטיים ומידתם;

ה. החלטתנו האופרטיבית.

 

2. החלטת השר

שר התחבורה סבר שיש לקבל אותו חלק מהמלצת ועדת צמרת המאמץ את החלטות ועדת שטורם ולסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובמועדים בשעות התפילה. השר נתן את דעתו ל”נוהל הטיפול בבקשות סגירת דרך” שלפיו לא תיסגר דרך מסוג ב3, כדוגמת רחוב בר-אילן, אלא אם כן נמצאה לה חלופה סבירה. הוועדה המליצה להעתיק את מרכז הכובד בקבלת החלטה בדבר סגירת כביש, בקטגוריה שבו מצוי כביש בר-אילן, לרשות המקומית. זו נדרשת להבאת החלטה בדבר סגירת דרך לתנועת כלי רכב באזורים שבהם רוב גדול ומכריע של האוכלוסיה הבוגרת הביע את רצונו לסגירת הדרך, והוא – בכפוף לקיומה של חלופה סבירה לסגירת הכביש. הוועדה קבעה נוהל לבקשות לסגירת דרך והטיפול בהן, כולל זכות להגשת ערר לפני ועדה ציבורית. על יסוד המלצות אלו סבר השר שלא הייתה כל מניעה לקבלת החלטה בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל. שר התחבורה לא התעלם מהעובדה שהמלצותיה האמורות היו מותנות במה שהוגדר הבטחת “הסדרי-ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס קוו”, אך סבר כי המלצות אלו הן סתומות ונתגלעו חילוקי דעות בין כמה מחברי ועדת צמרת לגבי משמעותן. לפיכך החליט השר לאמץ אך את החלק הראשון של החלטת הוועדה, ללא ההתניה. לעניין זה הוא נועץ במפקח על התעבורה וזה תמך בהחלטה, ובלבד שסגירת רחוב בר-אילן בשעות התפילה תותנה בכך ששדרות גולדה מאיר והכניסות לעיר תישארנה פתוחות בשבתות ובמועדי ישראל ובכך שנתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו יהא פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל.

השר עיין בדוח הוועדה ובנספחים לו, בתצהירים שהוגשו לבית-המשפט ובהמלצת המפקח על התעבורה והוא שוחח עליהם עמו עובר לקבלת החלטתו מיום 10.7.1996. סיכום הדברים של השר הוא כדלקמן (עמ’ 15):

“מן החומר הנוסף שהוצג בפני הועדה, כמו גם מהמלצותיה, לא עולה כי קיים נימוק תעבורתי או אחר, שיש בו כדי לשנות מן המשקל שיש ליתן לפגיעה באורח החיים הדתי לעומת המשקל שיש ליתן לפגיעה באינטרס של זכות התנועה של הציבור החילוני בתוואי הכביש המיועד לסגירה”.

החלטתו האופרטיבית של השר היא אפוא כי רחוב בר-אילן ייסגר לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה על-פי המלצת ועדת שטורם (ההדגשה שלי – ש’ ל’).

3. בנושא זה של החלטת השר יש להוסיף ולפרט עוד שלשה אלה: ראשית, ועדת שטורם המליצה (בהתנגדותו של חבר הוועדה יעקב רובין) לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה; עם זאת היא המליצה שלא לסגור את רחוב ים-סוף הואיל “ורחוב זה משמש ציבור רחב משכונות רמת אשכול וגבעת המבתר ומשמש עורק תחבורה מרכזי לתושבי שכונות אלו”. שר התחבורה הקודם קיבל את חוות-דעתו המקצועית של המפקח על התעבורה שאין לסגור את רחוב בר-אילן משום שהוא מהווה עורק תחבורה ראשי. במקביל החליטה מועצת עיריית ירושלים לסגור את רחוב ים-סוף ועוד רחובות אחרים שוועדת שטורם המליצה שיישארו פתוחים.

שנית, במסגרת המשא והמתן שהתנהל בין בעלי-הדין הצענו לבחון את האפשרות לפתיחת קטע הכביש שנסגר ברחוב ים-סוף לתנועה. סגירת רחוב ים-סוף או פתיחתו היא בסמכות רשות התמרור המקומית וזו לא נאותה לכך, מן הטעם המקובל גם על אנשי המקצוע במשרד התחבורה ש”אין זיקה תעבורתית משמעותית” בין סגירת רחוב בר-אילן לבין פתיחתו מחדש של קטע מרחוב ים-סוף, שכן רחוב ים-סוף אינו מהווה חלופה לרחוב בר-אילן.

שלישית, בטיעוניה של גב’ מנדל לפנינו היא נשאלה מדוע החליט השר לסגור את רחוב בר-אילן רק בשעות התפילה. היא השיבה שמטרת הסגירה היא לאפשר לציבור החרדי את מיטב אפשרויות התפילה ללא הפרעה ב”מקבץ השעות” שבהן מקיימים מניינים שונים את תפילתם בשבת והולכים וחוזרים מבית הכנסת. עוד הודיעה לנו גב’ מנדל, בתשובה לשאלותינו, כי השר החליט את אשר החליט בניגוד לעבר עקב “הערכה נוספת של מכלול האינטרסים הרלוונטיים ומידת המשקל שיש לתת בנושא של פגיעה ברגשות הדתיים (של אלה) המתגוררים בסמיכות לכביש, כאשר ההערכה הזו והמשקל של סבירות ההחלטה צריכה להיבחן נוכח האלטרנטיבה הקיימת”. נוסף לכך הודיעה לנו גב’ מנדל שהשאלה מה המשקל שנתן השר לנושא האלימות (ומה יקרה אם גורמים אלימים ינסו לסכל את התנועה בשבת ברחוב בר-אילן גם בשעות שבהן אמור הכביש להיות פתוח) לא הוצגה לשר, אך אם יחול שינוי בנסיבות, ישקול השר את עמדתו מחדש. לבסוף נשאלו המשיבים אם היו בידי השר נתונים לגבי מספר התושבים שאינם חרדים המתגוררים ברחוב בר-אילן ובסביבתו, ונענינו, כי ככל הנראה לא הובאו לפניו הנתונים בכמה תושבים מדובר “אלא דובר באחוזים”. מכל מקום, מרב האוכלוסיה הגרה בסמוך לרחוב בר-אילן היא אוכלוסיה חרדית. העובדה שלפני השר לא הייתה כל תשתית עובדתית לקביעה מהו מספר המשפחות החילוניות העשויות להיפגע מהחלטתו, עלתה גם בישיבת בית-המשפט מיום 13.8.1996 בעניין הצו הזמני.

4. האינטרסים הרלוונטיים

שלושה הם הגורמים המרכזיים שהרשות רשאית לשקול הבאתם בחשבון בבואה להחליט על סגירתה המלאה או החלקית של דרך פלונית. הגורם האחד הוא הגורם התעבורתי, הכולל את אינטרס הציבור להיכנס לדרך ולצאת ממנה כנתיב מעבר ואת זכות כל אחד מפרטיו לחופש התנועה; הגורם השני הוא רגשותיהם ורגישויותיהם של רוב תושבי המקום הגובלים בדרך והמבקשים להביא לסגירתה המלאה או החלקית של הדרך מפני תחבורה כלשהי עקב טעמים של הבטחת אופי הסביבה שבה הם חיים (בין שטעמים אלה נעוצים באמונתם הדתית ובין שלאו) או מטעמים של הבטחת זכות התפילה או הפולחן ללא הפרעה; הגורם השלישי הוא האינטרסים של ה”מיעוטים” המתגוררים לאורך הכביש (ומבקריהם) הטוענים לזכות בלתי מסויגת להגיע לבתיהם בכל עת ולנסוע משם בתחבורה ממונעת. אינטרסים נוספים צריך שיובאו בחשבון, כמו כניסתו של רכב ביטחון לדרך בשעת חירום.

6. התשתית העובדתית

התשתית העובדתית שעמדה לפני השר הייתה מורכבת מדוח ועדת צמרת ומאותן המסקנות של הוועדה, שאותן ראה לאמץ, מהמלצות ועדת שטורם ומחוות-דעתו של המפקח על התעבורה שנתקבלו לפני המלצות ועדת צמרת ולאחר מכן. נוסף לכך נתקיימו התייעצויות בין השר לצוות המקצועי שבמשרדו. היו לפני השר גם עצומות מטעם רבנים, מטעם ישיבות ומטעם התושבים הדתיים ברחוב בר-אילן ועוד מטעם גורמים נוספים.

מלבד לעניין העצומות שהגיעו לידי השר, המייצגות מטבע הדברים אך גורמים חד-צדדיים, מחייב החומר שהיה לפני השר דיון. בתקופת כהונתו של שר התחבורה הקודם נתקיים דיון בינו לבין ועד תושבי רחוב בר-אילן. עמדה לפניו עמדתו של מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה בפועל, שעל-פיה התייחס משרד התחבורה לרחוב בר-אילן כעורק תנועה ראשי, המחבר את שכונות צפון ירושלים למרכזה ודרומה, בכל ימות השבוע. מר לנגר הוסיף גם את הדברים החריפים הבאים:

“לא יעלה על הדעת סגירתו של ציר זה לתנועה בשבתות או בכל מועד אחר.

הסדרים לסגירת רחובות בשבתות יתכנו רק ברחובות מקומיים לאחר בדיקה מדוקדקת, ובוודאי לא בצירים עורקיים חשובים”.

עם חילופי השלטון בחודש מאי 1996 נתמנה שר התחבורה הנוכחי כשר התחבורה וזה שכנע את מר לנגר לשנות את החלטתו הקודמת תוך התחשבות בעומק הפגיעה ברגשות הציבור הדתי, בעל הצביון החרדי, המתגורר בסמיכות לרחוב בר-אילן; לא חל כל שינוי משמעותי בנתונים התעבורתיים, אך ההחלטה שונתה על-ידי הוספת גורם חדש שאינו מתחום התעבורה; שמענו את דברי המפקח על התעבורה לסיבת השינוי. דבריו השאירו בלבי רושם עגום, שהרי המפקח הינו מומחה בתחום התעבורה, לא בתחום מידת ההתחשבות הראויה בגורם הדתי. אין ספק בדבר שהחלטת השר הנוכחי היא החלטה “אידאולוגית”, שלעניינה שונה עמדתו מעמדת השר הקודם; עם זאת אין, לדעתי, פגם בהחלטה “אידאולוגית” כל עוד מתיישבת היא בתוכנה עם דרישות הדין.

לפיכך היטיב השר לעשות כאשר נטל לעצמו את סמכויות המפקח על התעבורה. מעיון בהחלטתו יוצא שהוא ביקש לערוך איזון בין הגורמים הרלוונטיים שנראו לו נוגעים לעניין. מגמה זו ראויה היא. עם זאת שומה עלינו להחליט אם האיזון הראוי אכן בוצע בפועל.

השר תמך את יתדותיו גם בהמלצות ועדת שטורם. ועדה זו הוקמה על-ידי עיריית ירושלים, ולא על-ידיו. מטרתה הייתה להגיע לפתרון של פשרה שאינו זהה בהכרח לפתרון השיפוטי. יש משקל מסוים להמלצות הוועדה אם כי נתברר שפרוטוקולי הדיון שלה לא נשמרו. אף נתברר בדיעבד, כי לאחר ששר התחבורה הקודם סירב לסגור את רחוב בר-אילן לפי ההמלצה, נסגרו כמה רחובות שוועדת שטורם החליטה שיישארו, בשלמותם או בחלקם, פתוחים. סגירת רחוב בר-אילן לא תהא תואמת אפוא את הצעות ועדת שטורם במלואן.

גם הפתרונות שאותם הציעו חברי ועדת צמרת הם פתרונות של פשרה שאינם תואמים בהכרח את הפתרון השיפוטי. השר בחר לשלות ממכלול ההצעות שהוגשו לו את המסקנה שאין הוועדה שוללת בכל הנסיבות את סגירת רחוב בר-אילן, אך לא היה מוכן לקבל את התנאים שחלק מחברי הוועדה התנו בעניין זה. השאלה אם השר היה רשאי לעשות כן תידון בסמוך. כפי שיתברר להלן קיים משקל מסוים גם למסקנה זו.

לפני קבלת החלטתו של השר הוא נתן דעתו גם לעמדתו של המפקח על התעבורה, כעולה ממכתבו של האחרון מיום 6.11.1996 (המוצג מש/6 לתצהירו של השר). מהאמור במכתב זה יוצא, שהנתונים התעבורתיים שהיו בידיו לא נשתנו, למעט העובדה ששיעור המשתמשים ברחוב בר-אילן בשבתות לעומת המשתמשים בו בימי חול קטן מכפי שסבר בעבר. המפקח על התעבורה קבע במכתבו גם שרחוב גולדה מאיר “מהווה חוליה חיונית ברשת הרחובות הזמינה בשעות שבהן יסגר רח’ בר-אילן” וכי תותר התנועה בשבתות ברחוב יפו לשני הכיוונים ועל-ידי כך ייפתח ציר תנועה נוסף ונוח למשתמשים בשבתות, המאפשר גישה נוחה לכביש מס’ 1 ומשם לשכונות הצפוניות של ירושלים.

בכל החומר שהיה לפני שר התחבורה לא נכללו כל נתונים לגבי התושבים החילוניים של רחוב בר-אילן ולגבי מבקריהם וגם לא נכללו כל המלצות לגבי האופן שבו יש לשמר את זכויותיהם. נתונים כאלה מצויים בעתירה שהוגשה בבג”ץ 5434/96, אך מטבע הדברים שבחינתם מחייבת בדיקה עצמאית של המפקח על התעבורה. נתונים על פגיעות קונקרטיות בתושבים חילוניים כתוצאה מסגירת רחוב בר-אילן מצויים אך לגבי שניים מהעותרים בבג”ץ 5090/96; גם לא נאמר דבר בחומר שהיה לפני השר, לגבי פועלם של איומים והתנכלויות על יישומן של ההמלצות שהיו לפניו, והנושא לא הועמד לפניו כמרכיב בהחלטה או באופן יישומה.

7. האם החלטת השר היא ראויה?

בראשית הדיון בפרק זה ברצוני להקדים שתי הערות: ההערה הראשונה היא שהשאלה העומדת לפנינו אינה מהי ההחלטה שאנו היינו מקבלים לו היה עלינו לקבל החלטה, אלא אם קיימת עילה שבדין להתערב בשיקול-דעתו של השר. לעניין זה יש בידיו מרווח של פעולה. ראוי לנו לשקול התערבות בשיקול-דעת זה רק אם השר התעלם מגורמים מרכזיים שבהם היה עליו להתחשב או אם סטה באופן קיצוני מהמשקל היחסי הראוי של הגורמים שהיה עליו להביאם בחשבון. ההערה השנייה היא שבמקרה הנוכחי אין מתעוררת שאלת ההתנגשות בין מדינת ישראל כמדינה יהודית לבין מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית, שהרי השר ראה להשתית את החלטתו אך על השיקול שיש להבטיח לתושבי רחוב בר-אילן את הזכות להתפלל ללא הפרעה בשעות שנועדו לכך. אפשר אפוא להפעיל שיקול כאמור (בין שהוא קביל ובין שלאו), גם לו היה מדובר – על בסיס שוויון הנתונים – בבני דת אחרת, מוסלמים או נוצרים.

8. לא הופנינו להוראת דין המגדירה “רחוב עורקי”. ב”הנחיות לתכנון רחובות בערים” שיצאו מטעם משרד הבינוי והשיכון והמפקח על התעבורה, ושהוגשו לוועדת צמרת, הבחינו המנסחים בין “דרך פרברית מהירה”, “רחוב עורקי”, “רחוב מאסף” ו”רחוב מקומי”. “רחוב עורקי” הוגדר כ”רחוב הנמצא בשולי השכונות והרובעים, מחבר בין הרובעים, משרת תנועה עוברת ומפזר את התנועה מהדרך הפרברית המהירה או מן הדרכים הבין עירוניות אל רשת הרחובות המאספים”. אם כי לפני ועדת צמרת התעוררה מחלוקת לגבי היותו של רחוב בר-אילן “רחוב עורקי”, במשמעות האמורה, מוכן אני להניח שאמנם כך הוא. כך התייחס אליו המפקח על התעבורה דהיום והוא עונה על רכיבי ההגדרה, כפי שהובאה לעיל.

בנסיבות אלו מתעוררת השאלה אם בכלל קיימת נוסחת איזון בין הגורם התעבורתי לגורם הנעוץ ברגשותיהם וברגישויותיהם של רוב בני המקום. מי שסבור שהגורם הראשון גובר בכל מקרה על פני הגורם השני יסבור שיש להפוך את הצו-על-תנאי מוחלט. לדידי, קיים משקל רב לעובדה שרחוב פלוני ממלא אחר ההגדרה של “רחוב עורקי”, אך לא משקל מוחלט. אין קדושה ב”רחוב עורקי”, ויכול שהרשות תיתן משקל להבטחת זכות התפילה והפולחן ללא הפרעה גם כשמדובר ב”רחוב עורקי”, ובלבד שמשקל זה יהיה מוגבל ולא מעבר למידה הראויה. במקרה שלפנינו המליצו שתי ועדות ציבוריות כי בתנאים מסוימים אפשר לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה, ואם כי המלצותיהן ניתנו בתחום הציבורי רשאי היה השר (אך לא חייב) גם מבחינה משפטית לקבוע שקיימות נסיבות שבהן הטלת הגבלות על התחבורה ברחוב בר-אילן היא אפשרית. איני סבור שקביעה זו מצויה מעבר לתחום שיקול-דעתו הלגיטימי.

השלב הבא הוא בחינת היחס הראוי בין הגורם הראשון לגורם השני. נוכח מרכזיותו התחבורתית של רחוב בר-אילן רשאי השר להגביל את התחבורה בשבת ברחוב האמור, אך במשורה ולא מעבר לדרוש, תוך הבאתן בחשבון של דרכי גישה אלטרנטיביות העומדות לרשות הציבור העובר בכביש. השר נועץ עם גורמי תחבורה רלוונטיים שהביאו בחשבון גם את ההתחשבות בגורם ה”דתי”, במובן שכבר הוזכר לעיל, במסגרת משוואת האיזון, והגיע למסקנה שהטלת ההגבלות היא אפשרית מבחינה תעבורתית והיא אינה מצדיקה סגירת רחוב בר-אילן אלא הגבלת התנועה בו בשעות מסוימות. אני מסכים שבכך “מתח” השר את יריעת ההגבלות עד לקצה גבול וכל שינוי עשוי, כתוצאה מתחייבת, להביא לידי שינוי החלטתו. עם זאת כעניין שבהערכה כללית, הגעתי לכלל המסקנה שאין לפסול מבחינה מינהלית את שיקול-הדעת שהופעל, כפי שהופעל, אם מתחשבים אך בגורם הראשון ובגורם השני. ממילא יש לדחות את העתירה שהוגשה בבג”ץ 5434/96.

עם זאת נראה לי שהשר לא שקל את האינטרסים של תושבי המקום החילוניים ושל מבקריהם, שלדידם רחוב בר-אילן אינו רק דרך מעבר אלא גם נתיב גישה למקומות מגוריהם. אינטרסים אלה גוברים, לדעתי, על האינטרסים של הרוב לזכות התפילה ללא הפרעה. לא זו בלבד שלא הובאו לפני השר נתונים על מספר התושבים החילוניים (שחלקם נמנה אולי מטעמים שונים על “המיעוט השקט”) אלא שלא הובטחו לתושבים אלה דרכי הגישה לבתיהם בשעות שבהן תהיינה המגבלות בתוקף. כפי שכבר הוסבר לעיל, אין מקובלת עליי התזה ששומה על תושב חילוני, הנוהג בתום-לב, לשנות את אורחות חייו ואת דרכי הגישה למגוריו, אך עקב שינוי אופייה של הסביבה שבה הוא מתגורר.

אין צורך לומר שההנחות הבאות מובנות הן בהחלטתו של השר: ראשית, שגורמים אלימים לא יכשילו בפועל את ביצוע ההחלטה ושנית, שההגבלות שאותן הטיל תעמודנה בתוקפן רק כל עוד האלטרנטיבות התעבורתיות שאותן שקל תעמודנה בעינן בפועל לרשות הציבור. די בכך שאחת מההנחות האמורות לא תתגשם, כדי להשמיט את הקרקע מתחת להחלטה.

9. התוצאה האופרטיבית

מהטעמים שאותם פירטתי לעיל, אני מצטרף לפסק-דינו של הנשיא.

 

השופט א’ מצא

כחבריי הנשיא והמשנה לנשיא, אף אני סבור, כי ביקורתנו על החלטת שר התחבורה, להורות על סגירתו החלקית של רחוב בר-אילן, איננה מעוררת שאלה של חריגה מסמכות אלא שאלה של סבירות ההחלטה בלבד. נקודת המוצא היא, שלמפקח על התעבורה נתונה סמכות להורות על סגירת רחוב לנסיעה בשבת ובמועדי ישראל, מתוך התחשבות באורח החיים הדתי של רוב תושבי השכונה שהרחוב המיועד לסגירה עובר בלבה. וסמכות זו – שמכוחה ניתנה החלטת השר בענייננו – מעיקרא אינה מוגבלת לרחוב “שכונתי-פנימי”, אלא חלה (ולמצער עשויה לחול) גם על רחוב “עורקי”. משמע, כי גם רחוב בר-אילן, חרף היותו (בראש ובראשונה) “דרך עורקית”, אינו מחוסן מפני עוצם ידו של המפקח על התעבורה להורות על סגירתו. אך מקובלת עליי מסקנת חבריי הנשיא והמשנה לנשיא, כי החלטת השר בעניינו של רחוב בר-אילן היא בלתי סבירה בעליל וכי מטעם זה דינה להיבטל. נימוקי הכרעתו ומסקנותיו של הנשיא, שאליהם מצטרף המשנה לנשיא, מקובלים, בכל הכבוד, גם עליי. אך למען תובן עמדתי לאשורה, וכן לשם הדגשת-יתר של הנראה בעיניי ראוי להדגשה מיוחדת, אבקש להעיר בשלושת הנושאים הבאים: הסתמכותו המוטעית של השר על המלצותיה של ועדת צמרת; התעלמות השר מצורכי המיעוט החילוני, כעילה מספקת לביטול החלטתו ומשמעות הנחתנו בדבר קיומן של דרכים חלופיות לכביש בר-אילן כציר עורקי.

 

ההסתמכות על המלצות ועדת צמרת

2. החלטת השר ניתנה בעקבות המלצותיה של ועדת צמרת והתבססה על אימוץ חלק מהמלצת הוועדה בדבר תנאי סגירתו של רחוב בר-אילן, ככל שעל-פי הנראה לשר, עלתה המלצה זו בקנה אחד עם המלצתה של ועדת שטורם. בעשותו כן נקט השר דרך, שלדידי לא נכללה בתחום הבחירה הלגיטימי שהמלצות ועדת צמרת פרסו בפניו.

ועדת צמרת הבחינה בהמלצותיה בין קביעתו של הסדר כללי מוצע לטיפול בבקשות לסגירת דרכים, לבין קביעת עמדה קונקרטית בדבר תנאי סגירתו של רחוב בר-אילן. ובין זו לזו, לא היה ולא כלום. המלצת הוועדה לקביעת הסדר כללי נושאת, על פניה, אופי משפטי, ואם תמומש אפשר שתמלא חסר (ולפחות תוסיף נדבך) נורמטיבי. ואילו עמדת הוועדה בדבר תנאי סגירתו של רחוב בר-אילן (שעל גדר תוכנה המדויק נפלה, בדיעבד, מחלוקת בין חברי הוועדה לבין עצמם) לא שיקפה אלא ניסיון להצגתה של הצעת פשרה בעלת אופי ציבורי-פוליטי, ושלפי כוונתם המסתברת של מגישיה נועדה להביא על תיקונה המהיר, ושלא בדרך משפטית, בעיה חברתית קשה וכאובה. לנוכח הבחנה זו, היה בידי השר להתייחס להמלצותיה של ועדת צמרת רק באחת משתי דרכים אפשריות:

מחד גיסא, יכול היה להודיע לבית-המשפט, כי הוא מקבל על עצמו לגבש הסדר כללי לטיפול בבקשות לסגירת כבישים ולעגנו בדין, הסדר זהה או דומה לזה שעליו המליצה ועדת צמרת, ולהצהיר כי גם עניין סגירתו של רחוב בר-אילן ישוב וייבחן על-ידיו במסגרתו של ההסדר הכללי אשר ייקבע. ומאידך גיסא, יכול היה להודיע לבית-המשפט על הסכמתו שההכרעה בעתירות, ביחס לסגירת רחוב בר-אילן, תתבסס על הצעתה של ועדת צמרת. לדידי, היה מיטיב השר לעשות לו בחר לילך בדרך הראשונה. ברם, גם אילו בחר לילך בדרך השנייה, שאין בה משום מתן החלטה מינהלית מושכלת, קשה היה לבוא אליו בטרוניה על כך, שהלוא מינויה והגדרת סמכותה של ועדת צמרת לא באו לעולם אלא בעקבות המלצתו של בית-משפט זה שהתבססה על הסכמת כל הצדדים לעתירות.

אך השר בחר בדרך שלישית. מחד גיסא קיבל על עצמו לבחון לגופה, בעזרת הגורמים המקצועיים במשרדו, את המלצת הוועדה ביחס לקביעת הסדר כללי בדבר אופן הטיפול בבקשות לסגירת דרכים, ומאידך גיסא החליט לסגור את רחוב בר-אילן לאלתר. את החלטתו האחרונה ביסס השר על ההנחה, כי “איש מבין חברי הוועדה לא סבר, לאור הנתונים שהוצגו בפניהם, כי אין כל מקום לסגירה כלשהי של רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל”; וכי רק מיעוט מבין חברי הוועדה ראו לכרוך את החלטת הסגירה “בתנאי שיובטחו הסדרי ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס-קוו הקיים”. בכך, במחילה, שגה, שכן התנאי האמור היווה חלק מהמלצת הרוב, שנתקבלה בתמיכת חמישה מבין חברי הוועדה. כך עולה מן הדוח שהגישה הוועדה, ואת המלצת הוועדה ניתן היה לקבל (או לדחות) כלשונה ובלי להידרש לחילוקין שנתגלעו בדיעבד בין חבריה ביחס למשמעות אמירתו של יושב-ראש הוועדה במכתב הלוואי שהופנה לשר, כי החלטת הוועדה ביחס לסגירתו של רחוב בר-אילן “הינה המלצה על תנאי”. אני סבור, כי אימוץ חלק מהמלצת הוועדה, שמלכתחילה נועדה אך להעמיד הצעה להסדר אפשרי של בעיה חברתית דוחקת, אינו יכול להיחשב כהחלטה מינהלית נאותה. לעניין זה הנני מצטרף לעיקרי ביקורתו של חברי השופט חשין, בפיסקאות 10-11 לפסק-דינו. משמעות הדבר, מבחינתי, היא, שיש לבחון את החלטת השר לגופה תוך התעלמות מהמלצותיה של ועדת צמרת (ועל אחת כמה וכמה – מהמלצתה של ועדת שטורם). ובחינה כזאת של ההחלטה אכן נעשתה בפסקי-הדין של הנשיא ושל המשנה לנשיא.

 

ההתעלמות מצורכי המיעוט החילוני

3. בבואו להחליט אם לעשות שימוש בסמכות הסגירה הנתונה לו ביחס לרחוב כלשהו – לאחר שהצורך להורות על סגירה, שכשלעצמה הינה מהלך חריג ויוצא-דופן, הוכח בפניו כדבעי – ניצב המפקח על התעבורה בפני שני שיקולים נוגדים: השיקול ה”תעבורתי” מזה והשיקול ה”דתי” מזה. הפעלת סמכות הסגירה מותנית בכך שההחלטה תשקף איזון נאות בין האינטרס התעבורתי של ציבור המשתמשים ברחוב לבין האינטרס הדתי של האוכלוסיה המבקשת להורות על סגירת הרחוב. ודוק: משקל הבכורה באיזון זה לעולם יינתן לשיקול התעבורתי. משמעות הדבר היא, שבהיעדר חלופה סבירה לסיפוק צורכי התעבורה של ציבור המשתמשים ברחוב, על המפקח להימנע מסגירת הרחוב. השיקול הדתי לבדו, ויהיה משקלו במקרה הנתון רב ונכבד ככל שיהיה, אין בכוחו להכריע את הכף. כלל זה מכתיב את גדר שיקולי ההחלטה, בין ביחס לרחוב שכונתי-פנימי ובין ביחס לרחוב המהווה ציר עורקי. גם רחוב שכונתי-פנימי הינו בבחינת “דרך הרבים”, ואף אליו אין להתייחס כאל “רשות היחיד” של תושבי השכונה, לא כל שכן, של “רוב” תושביה. השוני בין רחוב שכונתי-פנימי לבין רחוב המהווה ציר עורקי מתבטא אך בהיקפו ובסוגו של הציבור העלול להיפגע כתוצאה מסגירת הרחוב. סגירתו של רחוב שכונתי-פנימי, החוצה שכונה דתית מובהקת, תפגע בצורכי התעבורה של המיעוט החילוני המתגורר באותה שכונה, לרבות צורכי הקרובים והמכרים של אותו ציבור, המבקשים להיכנס לשכונה בשבת או במועד, לשם ביקור אצל בני-משפחה או ידידים. ואילו סגירתו של רחוב עורקי פוגעת בצורכי התעבורה של כלל הציבור. פשיטא שבהחלטה לסגור ציר עורקי, בשל פגיעתה בצורכי התעבורה של כלל הציבור, יש לשיקול התעבורתי משקל רב וגדול במיוחד. אך התמקדות בהשוואה הכמותית עלולה להטעות. מן הראוי לזכור, כי צורכי התעבורה ה”עורקיים” של כלל הציבור אינם בהכרח חופפים את צורכי התעבורה ה”מקומיים” של תושבי המקום. משמע שכאשר מדובר בכביש המהווה הן ציר עורקי והן דרך גישה מקומית, סגירת הכביש מותנית בקיום חלופה סבירה לכל אחד משימושיו של הכביש; שימושו כדרך עורקית לכלל הציבור מחד גיסא, ושימושו כדרך גישה מקומית לתושבי השכונות הגובלות בו מאידך גיסא.

הכביש ברחוב בר-אילן, כהגדרתו בהחלטת השר, מהווה “דרך עורקית בעלת גישה ישירה לשימושי קרקע גובלים”. מכאן, שענייננו בכביש המהווה הן ציר עורקי והן דרך גישה מקומית. סגירתו של כביש כזה מותנית בסיפוקם של הצרכים התעבורתיים השונים שלהם משמש הכביש. בהחלטתו הצביע השר על הדרכים שבהן, לדעתו, יש משום חלופה סבירה לתנועה העורקית ברחוב בר-אילן, אך השר, כעולה מגוף החלטתו, כלל לא בדק את צורכי התעבורה של האוכלוסיה החילונית המתגוררת בתוך השכונות החובקות את רחוב בר-אילן, ולא הציע פתרונות חלופיים לסיפוקם. אכן, לגודלה המשוער של האוכלוסיה שבה המדובר לא סופקו לנו כל נתונים, אך בעיניי, אין לכך כל חשיבות. לצורך ההחלטה הנני נכון להניח, כי הרוב המכריע של תושבי השכונות הללו אכן משתייך לזרמים החרדיים, המייחלים לסגירת הרחוב בשבתות מכול וכול, וכי מספר החילוניים (לרבות שומרי שבת שקרוביהם ומכריהם החילוניים באים לבקרם בשבת) מהווה מיעוט קטן. אלא שמאזן השיקולים מחייב, כי בטרם תיפול החלטה בדבר סגירתו של הכביש, תימצא חלופה נאותה גם לצורכי התעבורה של מיעוט זה. וכפי שקבע חברי הנשיא בפסק-דינו, די בפגם זה שנפל בהחלטת השר כדי לחייב את ביטול החלטתו והחזרת העניין אליו לבדיקה ולמתן החלטה חדשה. השאלה, אם לצרכים התעבורתיים המקומיים יש פתרונות חלופיים אפשריים, היא עניין לשר לענות בו. על-כל-פנים, בהיעדר חלופות פיזיות אפשריות, בידי השר לשקול חלופה נורמטיבית, כגון קביעת הסדר שיאפשר מתן היתרי תנועה בכביש בשעות הסגירה, אם הבקשה לכך הוגשה מטעם תושב קבוע באחת השכונות, בין ביחס לכלי רכב שבבעלותו ובין ביחס לכלי רכב שבבעלות אדם שאינו תושב. כל עוד לא הוצבע על קיומן של חלופות פיזיות אפשריות לצורך התעבורתי המקומי, או לא נקבעה חלופה נורמטיבית שתספק מענה לצורך זה, לא הוקמה תשתית להחלטה בדבר סגירתו של הכביש.

 

משמעות ההנחה בדבר קיומן של חלופות לציר העורקי

4. בהחלטת השר להורות על סגירתו בשעות התפילה של רחוב בר-אילן נכלל תנאי כהאי לישנא:

“כל עוד רחוב בר-אילן סגור כאמור, ישארו שדרות גולדה מאיר (כביש רמות) והכניסות לירושלים פתוחות. כן ישאר פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל נתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו”.

תנאי זה, המהווה חלק מן ההחלטה לסגירת הרחוב, יסודו בהנחה שכל הדרכים שפורטו מהוות חלופות נאותות לרחוב בר-אילן ככביש עורקי. הנחת השר נסמכה על המימצאים שהעלו הבדיקות: כל אחת מהדרכים האמורות מספקת ציר נסיעה עוקף לרחוב בר-אילן, והשימוש בציר העוקף מאריך את משך הנסיעה, לכל כיוון, בכשתי דקות לכל היותר. מקובל עליי, כי מן ההיבט התעבורתי הטהור (ה”פיזי”), הדרכים החלופיות עשויות לספק צירי עקיפין לתעבורה העורקית הנעה ברחוב בר-אילן, ולפיכך ראויות להיחשב כחלופה סבירה לתנועה בכביש בר-אילן. אך בכך לא סגי. בחירת חלופות ראוי לה כי תיעשה על-פי אמות-מידה שנקבעו לכך, ומן החומר המצוי בפנינו לא עולה, כי השר (בטרם קבע את החלופות) הקדים וקבע אמות-מידה כלשהן לבחירתן. הווה אומר, כי הדרכים שנבחרו לשמש כחלופות לא נבדקו משום בחינה אחרת, זולת אורכו של הציר העוקף בהשוואה לאורכו של רחוב בר-אילן, כציר תנועה ליעד נתון. שאלה חשובה שהייתה טעונה בירור מוקדם, ושכלל לא נבדקה, היא, אם האוכלוסיה היושבת לאורך הדרכים שהוגדרו כחלופות אינה משתייכת לאותם חוגים שמהם מורכבת האוכלוסיה שההתחשבות ברגשותיה וברגישותה הביאו את השר לכלל החלטה כי מוצדק לסגור את רחוב בר-אילן. פשיטא שאילו נבדק ונמצא שגם לאורך הדרכים שהוגדרו כחלופות, כולן או חלקן, שוכנת אוכלוסיה שברובה המכריע משתייכת לעדות החרדים, הדעת נותנת שהשר היה חוזר ושוקל אם דרכים אלו ראויות להיחשב כחלופות נאותות, אף שתנאיהן הפיזיים מתאימים לכך. הלוא אין זה מתקבל על הדעת, שבהינף קולמוס יעתיק השר מסות של תנועה מרחוב בר-אילן לצירי תנועה חלופיים, תוך שיסתכן בדרישות מצד האוכלוסיה שלאורך צירי התנועה הללו להשוות את רמת שמירת השבת בכבישים הסמוכים לשכונותיהם לרמתה ברחוב בר-אילן; היינו לסגור גם את הכבישים הסמוכים אליהם לתנועת כלי רכב. חברי הנשיא (בפיסקה 95 לפסק-דינו) מטעים את ההבדל בין “כביש החוצה שכונות חרדיות בלבן, כאשר משני עבריו מתגוררים אלפי חרדים, לבין כביש המצוי בשולי שכונות חרדיות”. אכן אפשר שהבדל זה עשוי להוות טעם להבחנה בין רחוב בר-אילן לבין כבישים אחרים, העוברים בסמיכות, או משיקים, לשכונות חרדיות, אך אינם חוצים שכונות כאלו. דא עקא שהבחנה זו (כהבחנה אפשרית) נכללה בפסק-דינו של הנשיא, בעוד שבתצהיר תשובתו של השר אין כל זכר להבחנות אפשריות כלשהן.

מלכתחילה סברתי, כי גם פגם זה בהחלטת השר ראוי שיביא לביטול החלטתו. אך לבסוף נחה דעתי שגם לעניין זה אוכל להצטרף למסקנת הנשיא, כי אם וכאשר תעלה על הפרק החלטה בדבר סגירת דרך שבהחלטה הנוכחית נקבעה כחלופה לסגירתו של רחוב בר-אילן, יהיה עלינו לדון בה לגופה; מה גם שהחלטה כזאת בהכרח תחזיר לדיון את שאלת סגירתו של רחוב בר-אילן עצמו. מסקנה זו (כדברי הנשיא, שם) נסמכת על הנחה מובנת מאליה, שלפיה “ברור כי ברגע שנשקלת האפשרות לסגור את הכביש החלופי – ובהנחה שהדבר אפשרי, על-פי אמות-המידה המקובלות – נפתחת מאליה שאלת סגירתו של הכביש שהחלופה שימשה אותו”. עמדה זו אבקש לחזק בשתיים. האחת, באימוץ קביעתה המוצדקת של ועדת צמרת (שנכללה בגדר המלצותיה לגיבוש הסדר כללי לטיפול בבקשות לסגירת דרכים), ועל-פיה “לא תיסגר דרך שנקבעה בעבר כחלופה סבירה לדרך שנסגרה, אלא אם כן החלופה הסבירה שתימצא לה תהיה גם חלופה סבירה לדרך הראשונה שנסגרה”. ושנית, בהבהרה: אם ביום מן הימים ייקלע השר למצב שבו יתקשה לסרב לדרישה לסגירתה של איזו מן החלופות לרחוב בר-אילן, בלי להפר בכך את שורת השוויון בין אוכלוסיות בעלות אינטרס זהה, ובשל עקרון השוויון לא יוכל גם להסכים לפתיחתו מחדש של רחוב בר-אילן, המסקנה שתתחייב מכך, לשיטתי, לא תהא כי השר רשאי להורות גם על סגירתה של הדרך החלופה, אלא כי על השר מוטלת חובה לפתוח מחדש את רחוב בר-אילן ובמקביל להשאיר פתוחה לתנועה גם את הדרך החלופה. הנה-כי-כן, אי-קביעתן של אמות-מידה לבחירת דרכים חלופיות, כחלק מן הטיפול המינהלי בבקשה לסגירתה של דרך, צופנת קשיים ותלאות לרוב. ייטיב השר לעשות אם ינצל את השהות הניתנת לו בעקבות פסק-דיננו גם להשלמתו של חסר זה.

5. אשר-על-כן, ותוך שאני מסכים לכל יתר נימוקיו ומסקנותיו, הנני מצטרף לפסק-דינו של חברי הנשיא.

 

השופטת ד’ דורנר

1. אני מסכימה לקבלת העתירה כאמור בפסק-דינו של חברי, השופט אור.

לדעתי, לצד קבלת העתירה בשל אי-הסבירות של החלטתו של שר התחבורה, שעליה עמד חברי, דין העתירה להתקבל כבר מן הטעם שההחלטה אינה נכנסת למסגרת הוראת ההסמכה שמכוחה היא התיימרה להתקבל.

אשר-על-כן, לו דעתי נשמעה היינו מקבלים את העתירות בבג”ץ 5016/96, בג”ץ 5025/96 ובג”ץ 5090/96 ופוסקים כי ההחלטה בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל פסולה. ממילא יש לדחות את העתירה בבג”ץ 5434/96 שביקשה להרחיב את היקף הסגירה.

 

השופט צ’ א’ טל

הסכסוך, כפי שמציין הנשיא ברק, הוא בעיקרו מאבק חברתי-ערכי, ורק עטיפתו היא עטיפה של משפט. בהיותו כזה, אין הוא מתאים כל כך להכרעה בכלים שיפוטיים, ולכן גם באה ההצעה מצד בית-משפט זה להקמת ועדה ציבורית, בתקווה שזו תמצא פתרון מתאים. תקוה זו לא נתמלאה ולכן נטל על בית-המשפט לומר את דברו.

העותרים, רובם ככולם, עותרים ציבוריים, הבאים לריב ריבם של נוסעי הרכב בשבתות ובמועדים. דבר זה מדגיש עוד יותר את אופיו הערכי של המאבק: מצד אחד, בני השכונות הסובבות ועוטרות את רחוב בר-אילן, דרי המקום, שהנסיעה בו בשבתות ובמועדים כמדקרות חרב בלבם, ומן הצד האחר העותרים, החרדים לחופש התנועה ולחופש מכפייה דתית. לתומי חשבתי שדווקא אנשי ציבור מן המעלה הראשונה, כגון העותרים, יגלו רגישות וסובלנות ולא יעמדו על זכותם לחלל את השבת בתוככי השכונות הללו לעיני התושבים, הם וילדיהם, לאורך כל יום השבת.

סוף-סוף החלטת השר, הן במקורה על-פי ועדת שטורם, והן בסופה על-פי ועדת צמרת, לא באה לסגור את הרחוב כל היום כולו. רק שעות מסוימות אמור הרחוב להיות סגור, בשעות שעוצמת הפגיעה בתושבים קשה ביותר. לכאורה, היו העותרים עצמם צריכים לראות בזה איזון מתאים, בין זכותם להשתמש ברחוב הזה גם בשבתות, ובין זכותו של הציבור המקומי לנוח מחילול נורא של כל הקדוש להם, לכל הפחות שעות מעטות ביום. מה גם שאפילו באותן שעות שרחוב זה יהיה סגור, תעמודנה לרשות המשתמשים דרכים חלופיות שאינן מאריכות את הדרך אלא בדקה ומשהו. כמדומה לי שהנימוס האלמנטרי ומידת הסובלנות היאה לאנשי ציבור, מחייבת זאת.

אבל “הצליח מעשה שטן”, ושטן המחלוקת מרקד בינינו בכל עוז.

כאן ארשה לעצמי לומר גם דבר של ביקורת כנגד האלימות. אני מאמין שדווקא האלימות מצד חלק (אולי חלק קטן) מן הציבור שומר השבת המנסה לכפות את שמירת השבת ברגימת אבנים והתפרעויות, דווקא היא שהקשיחה את לבם של העותרים ואטמה את אוזנם משמוע את זעקת השבת האמיתית. לא זה דרכה של תורה, ש”דְּרָכֶיהָ דַרְכֵי-נ.עַם וְכָל-נְתִיב.תֶיהָ שָׁלוֹם” [משלי, ג, יז וז]. רגימת נוסעי רכב באבנים היא עצמה חילול שבת, ויש בה כדי לסכן את חייהם של הנוסעים. והלא משנה מפורשת היא במסכת סנהדרין, שמחללי שבת אינם מסוג העבריינים שמצילים אותם מן העבירה, בנפשם (סנהדרין, עג, א [ח]).

ייתכן מאוד, שאלמלא האלימות וההתפרעויות, היו גם העותרים רואים את צדקת האיזון שבהחלטת שר התחבורה.

עם כל זה, הייתי מצפה מצד אנשי מעלה לגילוי הבנה וסובלנות, באשר עוצמת הפגיעה באורח חייהם ובנשמתם של בני המקום גדולה עד מאוד.

2. ועוד דבר כנגד הצד ההילכתי. כשם שהסכסוך אינו, בעיקרו, משפטי, כך אינו, בעיקרו הילכתי. אינני בטוח שעמדת השר מעוגנת בהלכה היהודית. אם סגירה, ולוא גם חלקית, של הרחוב בשבת, כרוכה בהארכת הדרך ולכן גם בריבוי חילול השבת, מסופקני אם ההלכה רואה זאת בעין יפה. אדרבא, ככל שנמעט במלאכה – עדיף (זה גם הטעם להצעת הפשרה לסגור את רחוב בר-אילן, כנגד פתיחת רחוב ים-סוף. אם סגירת הרחוב כרוכה בין כך ובין כך בפתיחת דרכים עוקפות, מה לי דרך עוקפת זו ומה לי זו, ואז בוודאי עדיפה דרך עוקפת המשיגה הסכמה חברתית לסגירת רחוב בר-אילן. חבל שהצעה זו, שהתקבלה על דעת העותרים, נדחתה דווקא על-ידי השר והציבור הדתי).

9. ששת חבריי סבורים כולם שיש לעשות את הצווים-על-תנאי להחלטיים. אלא ששלושה מהם (השופטים אור, חשין ודורנר) סבורים שיש לעשות כן במוחלט. כלומר, אפילו יתברר שאין כל פגיעה בתושבים חילוניים הדרים בשכונות הסמוכות גם אז יש לעשות את הצווים למוחלטים. ושלושה מהם (הנשיא ברק, המשנה לנשיא ש’ לוין והשופט א’ מצא) סבורים גם הם שיש לעשות את הצווים למוחלטים, אלא שהם משאירים לשר פתח פתוח לבדוק את עניין התושבים החילוניים המקומיים. שכן לעניין “עוברי הדרך” בלבד, דעתם היא שניתן היה לקיים את החלטת השר.

10. אשר-על-כן, אילו נשמעה דעתי, היינו מקבלים את העתירה של האגודה בבג”ץ 5434/96, וכל שכן שהיינו דוחים את שאר העתירות.

ואולם לאחר שדעתי נותרה דעת יחיד שלא נתקבלה, וכדי שלא לנעול דלת במוחלט בפני החלטת השר, למען תוכל להתקיים אם יימצא פתרון לבעיה (אם ישנה כזו) של התושבים החילוניים בשכונות הגובלות, הרי מטעמים פרגמטיים בלבד אני מצטרף לתוצאה שבפסק-דינו של הנשיא.

 

אשר-על-כן אנו מחליטים ברוב דעות, כנגד דעתו החולקת של השופט טל, לדחות את העתירה בבג”ץ 5434/96, ולעשות את הצווים-על-תנאי בבג”ץ 5016/96, 5025/96 ו-5090/96 – מוחלטים במובן זה שהחלטתו של שר התחבורה לסגור, באורח חלקי, את רחוב בר-אילן מתבטלת.

בהתחשב באמור בפיסקה 10 לפסק-דינו של השופט טל, הננו מחליטים, ברוב דעות ובניגוד לדעתם החולקת של השופטים אור, חשין ודורנר, כי ההחלטה האופרטיבית של פסק-דיננו היא כמפורט בפיסקה 106 לפסק-דינו של הנשיא.

בנסיבות העניין איננו עושים צו להוצאות.

 

ניתן היום, ו’ בניסן תשנ”ז (13.4.1997).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *