תקציר בג”צ 3648/97 סטמקה (04/05/1999): בית משפט עליון הורה על ביטול מדיניות שר הפנים בנושא הטיפול בבקשת זר השוהה בארץ שלא-בהיתר ונישא לישראלי וככן בנושא הענקת אזרחות לזר לא-יהודי הנישא לישראלי

בג”צ 3648/97 סטמקה נ’ שר הפנים, פ”ד נג(2) 728 (1999)

 

בג”ץ 3648/97

בג”ץ 8016/96

בג”ץ 343/97

בג”ץ 604/97

בג”ץ 924/97

בג”ץ 2147/97

בג”ץ 2180/97

בג”ץ 3533/97

בג”ץ 4514/97

בג”ץ 4696/97

בג”ץ 7187/97

בג”ץ 7218/97

בג”ץ 7346/97

בג”ץ 7353/97

בג”ץ 7604/97

בג”ץ 19/98

בג”ץ 92/98

בג”ץ 151/98

בג”ץ 468/98

בג”ץ 588/98

בג”ץ 2125/98

בג”ץ 2355/98

בג”ץ 2567/98

בג”ץ 3533/98

בג”ץ 4019/98

בג”ץ 4110/98

בג”ץ 4623/98

בג”ץ 5188/98

 

העותרים בבג”ץ 3648/97:

1. ישראל סטמקה

2. ביג’לבהן פטל

3. מרים גורודצקי

4. פיטר פובי

5. זהר יפעת

6. סטיבן וואלי אדניג’י

 

העותר בבג”ץ 8016/96:

חורחה ארנולף

 

העותרת בג”ץ 343/97:

אניטה רנצר

 

העותרים בג”ץ 604/97:

1. עידו עידן

2. טטיאנה וודנסקי

 

העותרים בבג”ץ 924/97:

1. יצחק פרידמן

2. דוינה דרגומיר

 

העותרים בבג”ץ 2147/97:

1. ברוך סמו

2. ציון אזב טספזג

 

העותרים בבג”ץ 2180/97:

1. אבדולה יילדיס

2. נטליה קדושביץ

 

העותרים בבג”ץ 3533/97:

1. טטיאנה איבנובנה ולצ’וק

2. בוריס ספוז’ניקוב

 

 

העותרים בבג”ץ 4514/97:

1. וובטו וורקו אימר

2. סמלויט וולדיאס

 

העותרים בבג”ץ 4696/97:

1. אלכסנדר דיאצ’נקו

2. אלכסנדרה גורלוב

 

העותרים בבג”ץ 7187/97:

1. בוריס סרברניק

2. אלסיה וסיליאדי

3. יורי וסיליאדי

 

העותרים בבג”ץ 7218/97:

1. רנטה סקוב

2. איגור אגפוניקוב

 

העותרים בבג”ץ 7346/97:

1. סימונה ווילף

2. יוגן הוסאנו

3. עינת פרימו

4. פרינס הייס אמללו

 

העותרים בבג”ץ 7353/97:

1. יבגני סטרמובסקי

2. לריסה שבץ

 

העותרים בבג”ץ 7604/97:

1. חנה ישראלי

2. פרדריק קואמינה וילסון

 

העותרים בבג”ץ 19/98:

1. אשמי איצ’להום טספאי

2. אבבה פיסהה

 

העותרים בבג”ץ 92/98:

מספין מתיוס בקלה

 

העותרים בבג”ץ 151/98:

פרץ מזלח

 

העותרים בבג”ץ 468/98:

1. גרדה גמליאל

2. Godwin Iheanacho Ugwu

 

העותרים בבג”ץ 588/98:

1. איגור מובשיץ

2. אוקסנה קוזאייב

 

העותרים בבג”ץ 2125/98:

1. מקסים קוזנצוב

2. אירינה וסילייב

 

העותרים בבג”ץ 2355/98:

1. מרים ינאי

2. Joseph Uchenna Dike

 

העותרים בבג”ץ 2567/98:

1. אינסה יגודייב

2. ויאצ’סלב בובריניוב

 

העוןתרים בבג”ץ 3533/98:

1. דמיטרי סנדקוב

2. נינה לוקאוט

 

העותרים בבג”ץ 4019/98:

1. דב הולצברג

2. רוזליה צ’יפאי

 

העותרים בבג”ץ 4110/98:

1. גנאדי ליפשיץ

2. ולנטינה אובצ’ינקובה

3. לאה חזין

 

העותרים בבג”ץ 4623/98:

1. אלה אליזבת שוניה

2. Ade Juwon Ajifolawe Ojomo

 

העותרים בבג”ץ 5188/98:

1. סמיון רביניקוב

2. אירינה רביניקוב (רסטבורצב)

 

נגד

 

1. שר הפנים

2. מנהל מחלקת אשרות וזרים במשרד הפנים

3. מנהל מינהל האוכלוסין

4. מנהל האגף הקונסולרי – משרד החוץ (המשיב 4 בבג”ץ 604/97)

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לגבוה לצדק

[4.5.1999]

לפני השופטים מ’ חשין, ד’ דורנר, ד’ ביניש

 

במשך שנים רבות פירש משרד הפנים את חוק השבות, תש”י-1950, כך שבן-הזוג הלא יהודי של יהודי אשר היה אזרח ישראל לעת הנישואין, זכה – עם נישואיו – במעמד של יהודי על-פי חוק השבות ובמעמד של עולה על-פי חוק האזרחות, תשי”ב-1952. בשנת 1995 שינה משרד הפנים את טעמו. על-פי הגישה החדשה אותו בן-זוג שאינו יהודי לא יבוא בגדרי חוק השבות, וממילא לא יזכה בזכויותיו של יהודי, לרבות לא בזכותו לקבל את אזרחות ישראל אך לרצונו בלבד.

בעתירה תוקפים העותרים – שרובם ככולם נישאו ב”נישואי תערובת” כאשר אחד מבני-הזוג יהודי והאחר אינו יהודי – את הגישה הפרשנית החדשה של משרד הפנים. כמו כן הם תוקפים את מדיניות משרד הפנים שלפיה בן-הזוג הלא יהודי נדרש לעזוב את הארץ עד שיהיה סיפק ביד משרד הפנים לברר אם הנישואין הם נישואי אמת או נישואין פיקטיביים.

בית-המשפט העליון פסק:

א.

(1) רשות שפירשה את סמכותה בדרך מסוימת – ולו לאורך זמן – ולימים מגיעה היא לכלל מסקנה כי שגתה בפירוש וכי סמכותה היא אחרת משפירשה אותה בעבר, לא זו בלבד שרשאית היא לחזור בה מנוהגה הלוקה אלא שחייבת היא לעשות כן. ולעניין זה אין מקום לכל טענה של מניעות המכוונת למנוע מהרשות לחזור בה מפירושה השגוי (742ד, ו).

(2) אפשר כי מעשים והחלטות שנעשו בעבר לאור הפירוש השגוי יעמדו בתוקפם ולו משום שיחידים קנו אינטרסים וזכויות ולא יהא זה ראוי לשנות את מצבם לרעה (742ה).

ב.

(1) על-פי עקרון הפרדת הרשויות, הסמכות והאחריות לפירושו של חוק ניתנו בידי בתי-המשפט. אשר-על-כן, המשקל שעל בית-המשפט לייחס לפרשנות שניתנה לחוק על-ידי הרשות המינהלית הפועלת מכוחו הוא מוגבל ביותר. טעם נוסף לגישה זו הוא שבית-המשפט הוא הגורם המתמחה במלאכת פרשנות החוקים (743ג-ה, 744ה).

(2) לעניין זה יש מקום להבחין בין חוקים הבאים לקבוע נורמות התנהגות לבין חוקים שנושאם הוא מקצועי או טכני מובהק. במקרה של אלו האחרונים, ראוי שבית-המשפט ייעזר, בעת פרשנות החוק, בפרשנות הרשות המינהלית בעלת הידע הטכני והמומחיות לנושא הקונקרטי (745ז-746ב).

(3) במקרה דנן, חוק השבות הוא חוק נורמטיבי, המהווה את אחד מחוקי התשתית של המדינה, ולכן לפרשנות שמעניק משרד הפנים לחוק תהא השפעה מזערית, אם בכלל, על בית-המשפט הבא לפרש חוק זה (746ב-ג).

ג. (1) המאפיין העיקרי של זכות השבות הוא היותה זכות כמעט אבסולוטית. כל יהודי באשר הוא שם יכול וזכאי – לרצונו בלבד – לממש את זכות השבות, לבד מאותם חריגים – המצומצמים בהיקפם, המפורטים בסעיף 2(ב) לחוק השבות. ולאור סעיף 2(א) לחוק האזרחות, הופך יהודי שחוק השבות חל עליו לאזרח המדינה עם הגיעו לישראל וללא תקופת המתנה (751ו-752ג).

(2) לעומת זאת, מי שאינם יהודים, כניסתם ארצה ושהייתם בה כפופים להוראות חוק הכניסה לישראל, תשי”ב-1952, הקובע משטר של רישוי, ומעניק לשר הפנים ולשלוחיו שיקול-דעת רחב אם להעניק להם רישיון כניסה ושהייה בישראל אם לאו (753א-ב).

ד.

(1) הוראת סעיף 4א לחוק השבות – המקנה זכויות של שבות לבני משפחה לא יהודים של יהודים – נועדה למשפחות של נישואי תערובת בקרב יהודי התפוצות, במגמה שלא להביא לפיצולן ובמטרה לעודד את עלייתן ארצה. מגמה זו ביקש המחוקק להגשים על-ידי הקניית זכויות שבות לבן משפחתו של יהודי, גם בלא להכיר בו כיהודי (753ו, 755ג-ד).

(2) אשר-על-כן, הגם שמבחינת לשון סעיף 4א היא חלה גם על בני-זוגם הלא יהודים של יהודים אזרחי ישראל והמבקשים להנות את עצמם מחוק השבות וחוק האזרחות לאחר נישואיהם, הרי התכלית העיקרית של החוק לא כוונה לחול על מקרים הנופלים לקטגוריה זו (749ד-ה, 757א).

(3) ומכאן מתבקשת המסקנה כי זכות השיבה מוקנית אך ורק לבני משפחה של יהודים טרם עלותם ארצה. זכות זו אינה עומדת לעותרים, באשר בני-זוגם הם יהודים אזרחי ישראל – בין מלידה ובין לאחר שמימשו את זכות השיבה לפני נישואיהם – ואין בכוחם להקנות את זכות השבות לבני-זוגם (760ד).

ה. זר הנישא לאזרח ישראל אינו קונה – בעצם נישואיו – זכות להתאזרחות, ולשר הפנים יש סמכות להיעתר או שלא להיעתר לבקשת ההתאזרחות המוגשת לו בידי אותו בן-זוג זר. לפיכך, יש לשר הפנים סמכות – מכוח סעיף 13 לחוק האזרחות – להוציא צו גירוש כנגד בן-זוג כזה שאינו אזרח ישראל או עולה על-פי חוק השבות אם הוא נמצא בישראל בלי רישיון ישיבה (764ז-765ג, 766ב).

ו. (1) חובתה של רשות מינהלית הקובעת הנחיות פנימיות האוצלות על זכות הפרט היא להבאתן של ההנחיות לידיעת המעוניינים בין בפרסומן ברבים ובין בדרך אחרת. וחובה זו היא תנאי מוקדם לקביעתן ולהחלתן של ההנחיות (768ג-ד).

(2) מדיניות משרד הפנים באשר לחובת היציאה מן הארץ של בן-הזוג הלא יהודי שנישא ליהודי עד להשלמת בירור כנותם של הנישואין לא פורסמה על-ידי משרד הפנים באורח מסודר, למעט הודעה כללית שפורסמה באופן חד-פעמי בעיתונים היומיים. מצב דברים זה גובל באי-חוקיות (768ב-ג).

(3) העובדה שחלק מן הנפגעים מאי-פרסום המדיניות שוהים בישראל שלא כחוק אין בה, לכאורה, כדי למנוע את העלאת הטענה, באשר חובת הפרסום חלה על הרשות המינהלית מכוח עקרון שלטון החוק (768ו-769א).

ז. סמכות שר הפנים, על-פי חוק הכניסה לישראל, להורות על גירושו של זר היא סמכות רחבה למדי, אך אין היא סמכות מוחלטת. אין הפטור מחובת ההנמקה – הנתון לשר מכוח הוראת סעיף 9(ב) לחוק לתיקון לסדרי מינהל (החלטות והנמקות), תשי”ט-1958 – שולל את סמכות הביקורת השיפוטית על הפעלת סמכות הגירוש (770ב-ו).

ח.

(1) דרישת המידתיות – החלה על הפעלת שיקול-דעתה של כל רשות בת-סמך – משמעה כי נדרש קשר רציונלי של התאמה בין האמצעי שבחרה הרשות להשגת מטרתה, וכי עוצמת הפגיעה שגורמת המדיניות המינהלית לפרט לא תעלה באורח בלתי ראוי על עוצמת התועלת של המדיניות (776ו-ז, 777ו-ז).

(2) רצונו של משרד הפנים להילחם בתופעת הנישואין הפיקטיביים היא “תכלית ראויה”, ואולם השאלה היא אם האמצעי שבו בחר המשרד – הצבת הדרישה כי בני-הזוג הלא יהודים ייאלצו לצאת מהארץ עד תום הבירור לגבי האותנטיות של נישואיהם לבני-זוגם אזרחי ישראל – פגיעתו אינה עולה על הנדרש ביחס למידת התרומה שלו לקידום מטרת הפעולה (778א-ב).

(3) בראש ובראשונה מתעוררים ספקות של ממש ביחס לעצם קיומו של קשר רציונלי בין המדיניות האמורה לבין קידום המטרה של הפחתת מספר הנישואין הפיקטיביים, וזאת מכמה בחינות: ראשית, על פני הדברים נראה כי הדרישה כי בן-הזוג הלא יהודי יצא מישראל עד לתום הבירור עשויה, מחד גיסא, שלא להרתיע את מי שגמרו אומר להשיג אזרחות ישראלית באמצעות נישואין פיקטיביים, ומאידך גיסא, עשויה לפגוע קשות בקשרי נישואין אותנטיים כתוצאה מהפרדה הנכפית עליהם כתוצאה ממדיניות זו (778ה-ו).

(4) שנית, אף שהמדיניות האמורה של משרד הפנים נוהגת כבר שנים מספר לא הוכח כי היא תורמת בפועל להפחתת מספר הנישואין הפיקטיביים. משרד הפנים לא הציג בפני בית-המשפט כל נתונים רלוונטיים באשר להשפעה של אימוץ המדיניות הזו על מספר הנישואין הפיקטיביים (778ז, 795ד).

(5) שלישית, דומה כי הצעד של הרחקת אחד מבני-הזוג (או שניהם גם יחד) מישראל עד לתום הבירור עלול דווקא להקשות על קיום בדיקות מסוימות הנדרשות לשם בחינת האותנטיות של הקשר בין בני-הזוג, ובעיקר האפשרות לעקוב אחר קיום מקום מגורים משותף והחזקתו של משק בית משותף (779א-ד).

(6) גם הדרישה הנוספת של המידתיות, של קיום יחס ראוי בין התועלת לציבור שבמדיניות לבין הפגיעה בפרט כתוצאה מהמדיניות, אינה מתקיימת במקרה הנדון. מדיניות זו של משרד הפנים פוגעת פגיעה קשה ומכאיבה בבני-זוג רבים, באשר היא קורעת אותם זה מזה לתקופה של חודשים ארוכים, וזאת בנוסף לקשיים הכספיים והאחרים שנגרמים לבני-הזוג כתוצאה ממנה. כל זאת בעוד שהתועלת אשר מופקת מן המדיניות אינה אלא תועלת שהיא ספקולטיבית ובלתי מוכחת (780א-ה, 781ה-ו).

(7) אשר-על-כן מתבקשת המסקנה כי מדיניות משרד הפנים לעניינם של זרים שנישאו לישראלים בעוד הם שוהים בישראל שלא בהיתר, הינה מדיניות שאינה עומדת במבחן המידתיות ולכן היא פסולה ובטלה. מדיניות זו גם אינה עולה בקנה אחד עם מושכלות יסוד של משטר דמוקרטי החרד לזכויות האזרח (782ז-783א).

(8) אין פירוש הדבר כי לא ייתכנו מקרים שבהם יהא משרד הפנים מוסמך כדין לדרוש את יציאתו מן הארץ של בן-הזוג הלא יהודי עד להשלמת בירור כנות הנישואין. כך במקרים שבהם פיקציית הנישואין בולטת על פני הדברים מראיות חזקות שמושגות במהלך בירור ראשוני או כאשר מוכח בעליל כי תעודת הנישואין היא מעשה זיוף. במקרים כאלה ניתן להפעיל את האמצעי האמור לאחר מתן הזדמנות לבני-הזוג להשמיע את דברם (783ב-ה).

(9) ואולם, במקרה הרגיל, עצם העובדה שבן-הזוג הלא יהודי שהה בעת עריכת הנישואין שלא כחוק בישראל, אינה מאפשרת למשרד הפנים להציב כתנאי להמשך הטיפול בבקשת ההתאזרחות את יציאת בן-הזוג מישראל. דומה כי הפתרון הראוי במצבים אלו הוא שהשהייה שלא כחוק בעת הנישואין תטיל על בני-הזוג נטל כבד מהרגיל להוכיח את כנות נישואיהם (783ו-784א).

ט.

(1) אין מקום להתערב במדיניות משרד הפנים שלפיה ההסדר החל על בני-זוגם של אזרחי ישראל המבקשים רישיון לישיבת קבע הוא ההסדר החל על בני-זוגם של תושבי ישראל המבקשים רישיון כזה, לעניין משך ההמתנה עד שבן-הזוג הזר יזכה בתושבות קבע (788ג-ז).

(2) הסדרי שהייתו של בן-הזוג הזר בארץ ראוי היה להם כי יוסדרו בתקנות, או למצער, שומה על משרד הפנים לקובען בהנחיות מינהליות אשר יזכו לפרסום ברבים (796ג).

י.

(1) על-פי סעיף 7 לחוק האזרחות מוסמך שר הפנים להעניק אזרחות לבן-זוגו של אזרח ישראל גם אם לא נתקיימו בו הדרישות הכלליות לעניין אזרחות המפורטות בסעיף 5(א) לחוק האמור. ואולם, שיקול-דעתו של השר בעניין זה הוא רחב. כשם שרשאי הוא לוותר על קיום התנאים הקבועים בסעיף 5(א) כך רשאי הוא שלא לוותר על קיומם ולעמוד על קיום מקצתם. עם זאת, במסגרת שיקול-דעתו, אין השר רשאי להתעלם מהוראת סעיף 7 שעל-פיה ניתן להקל על בני-זוג של אזרחים ישראלים שעה שמבקשים הם לזכות באזרחות ישראל (790ה-791א, ז).

(2) בעניין זה הנטל הוא על השר להסביר מדוע אין הוא פוטר בן-זוג כאמור מהתנאים הנקובים בסעיף 5(א) כולם או מקצתם. ורק במקרים חריגים ביותר ניתן יהיה לקבל עמדה של שר הפנים שלפיה חובתו של בן-הזוג לקיים את כל הדרישות הנקובות בסעיף 5(א) (792א-ב).

(3) הלכה למעשה, מדיניות שר הפנים, כפי שהוצגה בפני בית-המשפט, מצביעה על כך שאין הבדלים ממשיים בין הדרישות המוצבות לעניין ההתאזרחות בין בני-זוג של אזרחים לבין מתאזרחים שאינם בני-זוג. במיוחד אמורים הדברים לגבי משך תקופת הזמן הארוכה של שש שנים בקירוב עד שהשר נכון להתחיל לדון בבקשתו של בן-הזוג להתאזרחות. בכך, אין מדיניות השר תואמת את הנחיית המחוקק בסעיף 7 לחוק האזרחות להקל עם בני-זוג את תהליך ההתאזרחות. הדרישה האמורה גם אינה עומדת בדרישות הסבירות והמידתיות (793ה-ז, 794ב-ג).

(4) מכאן, שעל השר לקבוע מדיניות – אשר תפורסם – ושלפיה יזכה בן-הזוג באזרחות בתום תקופת זמן סבירה שתיקבע ובהתמלא התנאים המוקדמים הנדרשים. מדיניות זו צריכה לכלול התייחסות גם למקרי חריג, ואסור שתמנע דיון בכל בקשת התאזרחות לגופה (794א, ה-ו, 796ד-ה).

 

התנגדות לצווים-על-תנאי מיום 16.9.1997. העתירה נתקבלה. הצווים-על-תנאי נעשו מוחלטים במובן זה שעניינם של העותרים הוחזר לרשות המוסמכת על-מנת שתשוב ותדון בהם בהתאם להנחיות שנקבעו בפסק-הדין.

 

ענת שקולניקוב, ענת בן-דור, ניקול מאור (סנטר) – בשם העותרים בבג”ץ 3648/97;

רמי אמיר, ניר אמודאי, איל אקוניס – בשם העותר בבג”ץ 8016/97;

שמואל מינצר – בשם העותרים בבג”ץ 343/97, 604;

יוסף בן-מנשה – בשם העותרים בבג”ץ 924/97, 2147, 2180, 4514, 19/98, 3533, 4019;

ארנון שוטלנד – בשם העותרים בבג”ץ 3533/97;

גריגורי גיימן – בשם העותרים בבג”ץ 4696/97;

איליה וייסברג – בשם העותרים בבג”ץ 7187/97;

רמי משינסקי – בשם העותרים בבג”ץ 7218/97;

ד”ר תיאודור שוורצברג – בשם העותרים בבג”ץ 7346/97, 7604, 468/98, 2355, 4110, 4623;

אבינועם אשכנזי – בשם העותרים בבג”ץ 92/98;

וודים סטרוביחובסקי – בשם העותרים בבג”ץ 2125/98;

לורה מקסיק – בשם העותרים בבג”ץ 2567/98;

דיינה הר-אבן – בשם העותרים בבג”ץ 5188/98;

יוכי גנסין, ממונה על ענייני הבג”צים בפרקליטות המדינה; דנה בריסקמן, סגנית בכירה לפרקליטת המדינה; ענר הלמן, עוזר לפרקליטת המדינה; אודית קורינלדי-סירקיס, סגנית בכירה לפרקליטת המדינה; אורית קורן, סגנית בכירה א לפרקליטת המדינה – בשם המשיבים.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *