תקציר בג”צ 1213/10 ניר (23/02/2012): בית משפט עליון דחה עתירה לביטול החוק להפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התש”ע-2010

בג”צ 1213/10 ניר נ’ יו”ר הכנסת (23/02/2012)

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג”ץ 1213/10

 

לפני:

כבוד הנשיאה ד’ ביניש

כבוד השופט א’ גרוניס

כבוד השופטת מ’ נאור

כבוד השופטת ע’ ארבל

כבוד השופט א’ רובינשטיין

כבוד השופט ס’ ג’ובראן

כבוד השופטת א’ חיות

כבוד השופט י’ דנציגר

כבוד השופט נ’ הנדל

 

העותרים:

1. אייל ניר

2. שרה בנינגה

3. יואב ברק

4. טל שפירא

5. גלעד ברעם

6. נועה גז

7. דניאל שקורי

8. שרון קספר

9. דני אבידן

10. יותם וולף

11. אדם ישי אמוראי

12. אורי איילון

13. ויקטור שם טוב

14. סמי מיכאל

15. יוסי שריד

16. רונית מטלון

17. פרופ’ ירון אזרחי

18. פרופ’ אליס שלוי

19. נתן זך

20. חנה פרידמן

21. מוסי רז

22. רחל אבנרי

23. אורי אבנרי

24. פרופ’ יוסי זעירא

25. פרופ’ צבי מאז”ה

26. הרב אריק אשרמן

27. ד”ר ישי מנוחין

28. יואב הס

29. בני גפן

30. רחל יונה מיכאל

נ ג ד

המשיבים:

1. יו”ר הכנסת

2. שר המשפטים

3. השר לביטחון פנים

4. משה לשם

5. חנה ברט

6. בתיה גאולה גלברד

7. זכריה רבינוביץ

8. יסכה קופ

9. גבריאל ויסרוזן

10. מערך הקליניקות המשפטיות, מכללת “שערי משפט”, הוד השרון

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

תאריך הישיבה:

כ”ב בתמוז התשע”א (24.07.2011)

 

בשם העותרים:

עו”ד יפתח כהן; עו”ד עומר שץ

בשם המשיב 1:

עו”ד סיגל קוגוט; עו”ד אפרת חקאק

בשם המשיבים 3-2:

עו”ד דינה זילבר

בשם המשיב 4:

עו”ד נדב העצני; עו”ד עדי ברנר

בשם המשיבים 10-5:

עו”ד אביעד הכהן; עו”ד חגי ויניצקי

 

פסק-דין

 

הנשיאה ד’ ביניש:

 

עניינה של העתירה בחוקתיות החוק להפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התש”ע-2010, שהתקבל בכנסת ביום 25.1.2010 (להלן: החוק).

 

הרקע לחקיקה

1. בשנת 2003 הכריז ראש הממשלה דאז, א’ שרון, על תכנית מדינית-ביטחונית-לאומית להתנתקותה של מדינת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון. התוכנית אושרה בשנת 2004 על-ידי ממשלת ישראל, בהחלטה מספר 1996. החלטה זו הייתה חולייה ראשונה בשרשרת מהלכים שהחלו ננקטים למימושה של התכנית, הקרויה בפי כל “תכנית ההתנתקות” או “ההתנתקות”. את הוצאתה לפועל של התוכנית ליוו מספר פעולות מקדימות, והמהלכים למימושה הושלמו עם חקיקתו של חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס”ה – 2005 מיום 16.2.2005 (להלן: חוק ההתנתקות). בחודש אוגוסט 2005, במהלך שנמשך תשעה ימים, בוצעה תוכנית ההתנתקות עצמה, בה פינתה מדינת ישראל 1940 משפחות של אזרחים ישראלים; סה”כ כ-9,000 איש, מ-22 ישובים בחבל עזה ו-4 ישובים בצפון השומרון.

מראשית ימיה לוותה תוכנית ההתנתקות בשיח ציבורי ער, שפרט על נימיה הרגישים ביותר של החברה הישראלית, והציף על פני השטח מתחים אידיאולוגיים-דתיים וחברתיים עמוקים ביותר שאיימו על יציבותה. המחאה כנגד תוכנית ההתנתקות התפשטה לכל עבר, והקיפה קבוצות שראו באפשרות מימושה משום אובדן דרך מדיני חברתי, לאומי ודתי. הארץ רעשה. ימים קשים וכואבים היו אלה, ועמדנו על כך בפסק דיננו בבג”ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח’ נ’ ממשלת ישראל, פ”ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין חוף עזה), בו נבחנה חוקתיות חוק ההתנתקות:

“ימים קשה הם אלה. העם מפולג. מרחף חשש של אלימות. ניתוק קשה ומכאיב של אלפי מתיישבים ישראלים מחבלי ארץ בהם חיו שנים רבות עומד להתרחש. הכנסת והממשלה קיבלו הכרעות מדיניות קשות שהן בעלות אופי היסטורי ממש על פיהן מתנתקת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון…” (עניין חוף עזה, בעמ’ 512).

2. על רקע ייחודיותו של המהלך, עוצמת הכאב והשבר שחוו המתנגדים לו והיקף המחאה הציבורית שעורר בקרב האוכלוסייה שהתנגדה לו, עלה כנראה חשש בקרב רשויות האכיפה מפני התפרצותה של אלימות בהיקפים שמדינת ישראל טרם התמודדה עימם בעבר. חשש זה הביא את רשויות אכיפת החוק לאמץ מדיניות ייחודית להתמודדות עם עבריינות מצד מתנגדי התוכנית. מדיניות זו באה לידי ביטוי ראשית בחקיקה – תוך אימוץ עבירות ייחודיות בחוק ההתנתקות, ושנית, במדיניות האכיפה כלפי המתנגדים שפעולותיהם גלשו מתחום המחאה הלגיטימית לתחום הפלילי. בהתאם לכך ננקטו צעדים שונים, החל ממעצרים ועד להגשת כתבי אישום בגין עבירות שונות. סך הכל עלה מן הנתונים שהוצגו בפנינו, כי במהלך תקופת ההתנתקות בוצעו כ-6,000 מעצרים (ביניהם מעצרים רבים של קטינים), מתוכם הוגשו כ-600 כתבי אישום בגין עבירות שונות. בדיעבד הועלתה ביקורת כלפי המדיניות שננקטה כלפי מתנגדי תוכנית ההתנתקות, ונטען בין היתר כי רשויות אכיפת החוק פעלו נגד מתנגדי ההתנתקות בנוקשות והחמרת יתר של הסטנדרט הפלילי המחייב לעומת מפגינים כנגד מחאות אחרות (ראו עמ’ 18-20 לתגובת הכנסת מיום 14.6.2010).

כך או אחרת, נראה כי לכל היה ברור כי תוכנית ההתנתקות היוותה אירוע ייחודי שהשפיע עמוקות על המציאות החברתית והלאומית בישראל ונתפס כנקודת שבר קריטית לקבוצה גדולה בקרב החברה הישראלית, שנאלצה לעזוב את ביתה בניגוד לרצונה, בהישען על החלטה מדינית עימה התקשתה להשלים. כן ברור היה כי תוכנית ההתנתקות הביאה לתסיסה ציבורית שלוותה במחאה עזה ולתגובות קיצוניות, לרבות תגובות עברייניות שכתוצאה מהן ננקטו פעולות אכיפה רחבות היקף.

3. ייחודיות זו של תוכנית ההתנתקות על השלכותיה והמציאות שנוצרה בעקבותיה, היא שעמדה אף ביסוד מדיניות הטיפול של היועץ המשפטי לממשלה, שגובשה בשנת 2006, כשוך סערת האירועים, בבקשות לעיכוב ההליכים בתיקים פליליים שנפתחו על רקע פעולות התנגדות לתוכנית ההתנתקות. הצורך בגיבוש מדיניות ייחודית בהקשר זה נומק ופורסם בהודעה לעיתונות מיום 29.1.2006, שצורפה כנספח ז’ לעתירה. וכך נאמר שם:

“ב. לאור ייחודיותה של תוכנית ההתנתקות והאירועים הקשורים בה ועל רקע המספר הרב של כתבי אישום שהוגשו בנוגע לאירועים אלה, התעורר הצורך בקביעת הנחיות קונקרטיות לטיפול בבקשות לעיכוב הליכים בתיקים אלה. הנחיות אלה משקפות את האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי בשמירת שלטון החוק, לבין התחשבות בייחודיות האירועים, בעיקר לעניין מעורבותם של קטינים ובני נוער בעלי רקע נורמטיבי”.

בהתאם להנחיות האמורות של היועץ המשפטי לממשלה, סווגו הבקשות לעיכוב הליכים שעניינן התנגדות לתכנית ההתנתקות והפינוי לשלוש רמות טיפול שונות, בשים לב למהות העבירות; חומרתן; נסיבות ביצוען; גילו של החשוד (קטין או בגיר); קיומו של עבר פלילי; נטילת אחריות לביצוע; סירוב להזדהות ומידת שיתוף הפעולה בחקירה ועוד. כך למשל, נקבע כי רמת הטיפול הראשונה תכלול תיקים של קטינים נעדרי עבר פלילי שמיוחסות להם עבירות של התקהלות אסורה, התפרעות, כניסה/שהייה בשטח צבאי סגור או עבירות שעניינן הכשלת שוטר ובעובדות כתב האישום לא מיוחסות להם עבירות אלימות, איומים או העלבת עובד ציבור, כאשר החשוד הודה ונטל אחריות על המיוחס לו ולא סירב להזדהות ולמצער הזדהה תוך זמן קצר. נקבע כי על דרך הכלל ההליכים שיסווגו לרמה זו יעוכבו באזהרה ללא קבלת תסקיר שירות מבחן.

כמו כן, וכפי העולה מתגובת הפרקליטות לעתירה, לצד מדיניות זאת ננקטו מהלכים נוספים שנועדו ליישם מדיניות אכיפה מאופקת ביחס למי שביצעו עבירות פליליות על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות, בכלל זה נקבעו הליכי סינון ראשוניים קודם הגשת כתבי אישום (במיוחד בעניינם של אנשים צעירים נעדרי עבר פלילי שביצעו לראשונה עבירות שאינן חמורות), וכן הובעה נכונות למתן חנינות אינדיבידואליות במקרים המצדיקים זאת. כך, ציינה המדינה כי ניתנו חנינות בכ-70 תיקים ועוכבו עשרות כתבי אישום שהוגשו בעניין.

לתפיסתו של משרד המשפטים, מכלול מנגנוני טיפול מקלים אלה; הפעלת סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בנושא עיכוב הליכים והפעלת סמכות הנשיא בענייני חנינה במקרים המתאימים; אמורים היו ליתן מענה הולם לייחודיות הנסיבות של אירוע ההתנתקות ולהיקף התיקים הפליליים שנפתחו על רקע התנגדות לו. מהלכים אלה נתפסו על-ידי משרד המשפטים כמנגנונים ראויים ומועדפים על פני חקיקה המעניקה חנינה גורפת לכל מי שנפתח נגדו הליך פלילי על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות.

4. ברם, התברר כי הכנסת סברה אחרת, שכן בחודשים פברואר ויולי 2007 הונחו על שולחן הכנסת (הכנסת ה-17) – לקריאה טרומית – שתי הצעות חוק פרטיות, ששימשו מסד לחוק נשוא העתירה שלפנינו; הצעות החוק ביקשו לעגן בחקיקה מתן חנינה לכל מי שנפתח נגדו הליך פלילי בגין עבירות שבוצעו במסגרת המחאה נגד ההתנתקות, במגבלות מסוימות. הצעת החוק הראשונה הוגשה על-ידי חבר הכנסת אליהו גבאי (הצעת חוק יישום תוכנית ההתנתקות (תיקון – מחיקת רישום פלילי), התשס”ז – 2007) והצעת החוק השנייה הוגשה על-ידי חבר הכנסת (כתוארו אז) ראובן ריבלין ו-33 חברי כנסת נוספים מסיעות שונות בכנסת (הצעת חוק החנינה בעניין תוכנית ההתנתקות, התשס”ז – 2007). הצעות אלה אושרו בקריאה טרומית ביום 18.7.2007, ועברו להכנה לקריאה ראשונה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, אשר קיימה בהצעת החוק תשעה דיונים מקיפים. כעולה מתגובת הפרקליטות, במהלך הדיונים בהצעות החוק הביעו נציגי משרד המשפטים עמדה עקרונית המתנגדת לחקיקה המוצעת, על בסיס ארבע הנמקות עיקריות: ראשית, נוכח העובדה כי הצעת החוק מתערבת באיזון שנקבע בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, תשמ”א – 1981 (להלן: חוק המרשם) בין האינטרס הציבורי שבניהול המרשם הפלילי ומסירת מידע פלילי לבין זכות הפרט לשיקום ולפרטיות, ומקדמת באופן בלתי שוויוני אינטרסים של קבוצה עבריינית מסוימת על-פני אחרת. שנית, נוכח החשש כי הצעת החוק תעודד הפרות חוק על רקע אידיאולוגי. שלישית, נוכח העובדה כי ההצעה עלולה לכרסם בסמכויות נשיא המדינה לפי סעיף 18 לחוק המרשם. רביעית, בשל חוסר נחיצותה של החקיקה בהינתן דרכים אלטרנטיביות – שפורטו לעיל – להשגת התכלית המהותית לה נועדה החקיקה, בלי לשלם את המחירים הכרוכים בה.

5. חרף האמור, סברו חברי הכנסת כי נוכח ייחודיותו של אירוע ההתנתקות והחשיבות שבאיחוי הקרעים החברתיים שהותיר, מן הראוי להמשיך ולקדם את החקיקה המוצעת. וכך למשל התבטא ח”כ ראובן ריבלין (בתוארו אז) במסגרת אחד הדיונים שהתקיים בפני ועדת החוץ והביטחון בעניינו של החוק (ועדת החוץ והביטחון, הכנסת ה-17, 6 (30.6.2008), הפרוטוקול טרם פורסם): “כאן באה האומה ואומרת, אנחנו רוצים לרפא פצע, יהיו צודקים, יהיו לא צודקים, אנחנו מבינים שהאירוע הזה הוא אירוע לאומי טראומטי שפער פצע בליבה של האומה ואנחנו מבקשים לתקן אותו…”

לאחר שינויים ותיקונים שנערכו בהצעת החוק, אישרה ועדת החוץ והביטחון ביום 14.7.2008 את הצעת חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התשס”ח – 2008, ה”ח 252 לקריאה ראשונה, וביום 22.7.2008 הונחה ההצעה על שולחן הכנסת. ביום 29.7.2008 אישרה הכנסת ה-17 את הצעת החוק בקריאה ראשונה.

ביני לביני, וקודם שהושלמו הליכי אישור החוק, התפזרה הכנסת ה-17. ביום 7.12.2009, אישרה הכנסת ה-18 החלת דין רציפות על הצעת החוק, וביום 14.12.2009 החליטה ועדת הכנסת על העברת הצעת החוק לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לצורך הכנתה לקריאה שנייה ושלישית. בשלב זה, שינתה הממשלה עמדתה, וברוב קולות החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בהצעת החוק. ועדת החוקה קיימה דיון בהצעת החוק, ובסופו החליטה לאשרו לקריאה שנייה ושלישית.

ביום 25.1.2010 אישרה הכנסת את הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית, ברוב של 51 חברי כנסת תומכים מול 9 מתנגדים.

 

הסדרי החוק

6. בתמצית ניתן לומר כי החוק נשוא העתירה שלפנינו כולל שלוש הוראות מרכזיות:

הראשונה, עוגנה בסעיף 2 לחוק, ועוסקת בהחלטות או גזרי דין שניתנו עקב עבירה על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות. בהתאם להוראות הסעיף, לא יבוצעו גזר דין או החלטה שניתנה לגבי מי שהורשע בעבירה על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות, ואם הוחל בביצוע גזר הדין או ההחלטה, יופסק ביצועם אם ביקש זאת הנאשם. הוראה זו לא תחול על מי שהוטל עליו עונש מאסר בפועל. וכך קובע סעיף 2:

2. גזר דין או החלטה

(א) הורשע נאשם בעבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות או קבע בית משפט כי עבר עבירה כאמור, לרבות קביעה לפי סעיף 24 לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל”א-1971, לא יבוצעו גזר דינו או החלטה שניתנה לגביו עקב עבירה כאמור אף אם ניתנה בלא הרשעה; החל ביצוע גזר הדין או ההחלטה, לפי העניין, יופסק ביצועם, אם ביקש זאת הנאשם.

(ב) הוראות סעיף זה לא יחולו על מי שהוטל עליו עונש של מאסר בפועל.

ההוראה השניה עוגנה בסעיף 3 לחוק, ועוסקת במחיקת רישומים מהמרשם הפלילי. בהתאם להוראות הסעיף, רישומים פליליים שעניינם עבירה על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות ימחקו מן המרשם הפלילי לבקשת האדם שהרישום נוגע לו. הוראה זו לא תחול מקום בו הוטל עונש של מאסר בפועל בגין העבירה או בנסיבות בהן יש למורשע פרט רישום נוסף שתקופת ההתיישנות והמחיקה לגביו לא תמו. וכך בלשון הוראות הסעיף:

3. מחיקת רישום

(א) פרט רישום כמשמעותו בסעיף 2 לחוק המרשם הפלילי, שעניינו עבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות, יימחק מהמרשם הפלילי לבקשת האדם שפרט הרישום נוגע אליו, ובלבד שלא הוטל על אותו אדם עונש מאסר בפועל לגבי אותה עבירה, או שאין פרט רישום נוסף הנוגע לו, שתקופת ההתיישנות ותקופת המחיקה לגביו עוד לא תמו.

(ב) כל רישום כאמור בסעיף 11א לחוק המרשם הפלילי, שעניינו עבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות, יבוטל מרישומי המשטרה אם ביקש זאת האדם שהרישום נוגע לו.

(ג) מידע שיימחק או יבוטל, כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) לא יימסר לגוף אחר.

(ד) הוראות סעיף זה לא יחולו על מי שיש פרט רישום או רישום כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) הנוגע לו, או רישום כאמור בסעיף 11 לחוק המרשם הפלילי, שלא על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות.

ההוראה השלישית עוגנה בסעיף 4 לחוק, ועוסקת בהפסקת הליכים. בהתאם להוראות הסעיף, לא יוגשו כתבי אישום בעבירות על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות, אלא בנסיבות בהן פרקליט המחוז מודיע לבית המשפט כי בכוונתו לבקש להטיל על החשוד עונש מאסר בפועל אם יורשע. בנסיבות בהן כבר הוגש כתב אישום בגין עבירות על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות, והמדינה אינה מבקשת להטיל על החשוד עונש של מאסר בפועל כאמור לעיל, יראו את כתב האישום שהוגש כאילו עוכבו לגביו הליכי המשפט, מבלי שקיימת האפשרות לחדשם לפי סעיף 232 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ”ב – 1981 (להלן: חסד”פ). וכך לשון הסעיף:

4. הפסקת הליכים

(א) לא יוגש כתב אישום בעבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות, אלא אם כן פרקליט מחוז החליט למסור הודעה לבית משפט לפי סעיף 15א לחוק סדר הדין הפלילי בעניין בקשה מבית המשפט להטיל על הנאשם עונש מאסר בפועל אם יורשע.

(ב) הוגש כתב אישום בעבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות וטרם ניתנה הכרעת הדין, יראו את כתב האישום כאילו עוכבו לגביו הליכי המשפט לפי סעיף 231 לחוק סדר הדין הפלילי, אם ביקש זאת הנאשם מהתובע, והוראות סעיף 232 לחוק האמור לא יחולו; ואולם הוראות סעיף קטן זה לא יחולו אם פרקליט מחוז מסר הודעה לבית משפט כאמור בסעיף קטן (א).

להשלמת התמונה יצוין כי החוק מכיל שני סייגים עיקרים. הראשון, קבוע בסעיף ההגדרות שלו, ולפיו עבירות אלימות חמורות אינן מהוות “עבירה על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות” מן הסוג שעל בסיסה ניתן לבקש את החלת ההסדרים שבחוק. ואלה העבירות שהוחרגו מן החוק; נשיאה או הובלת נשק ללא היתר, לפי סעיף 144(ב) לחוק העונשין, התשל”ז -1977 (להלן: חוק העונשין); רצח ונסיון לרצח, לפי סעיפים 300 ו-305 לחוק העונשין; חבלה בכוונה מחמירה, לפי סעיף 329 לחוק העונשין; נסיון לחבלה באמצעות חומר נפיץ, לפי סעיף 330 לחוק העונשין; סיכון חיי אדם במזיד בנתיב תחבורה, לפי סעיף 332 לחוק העונשין; חבלה מחמירה ופציעה, לפי סעיפים 333 ו-334 לחוק העונשין וכן ביצוע שני אלה בנסיבות מחמירות לפי סעיף 335 לחוק העונשין; תקיפה הגורמת חבלה ממשית, לפי סעיף 380 לחוק העונשין. הסייג השני נקבע בסעיף 6 לחוק, ולפיו הוראות החוק לא יחולו על הליכים המתנהלים בבית דין צבאי. בתגובתה הוסיפה הכנסת וציינה כי החוק לא חל גם בעניינם של אנשי אכיפת החוק, שכן העבירות הנעברות על-ידן כנציגי השלטון שונות מעבירות הנעברות על-ידי אזרח מן השורה.

 

טענות הצדדים

 

העותרים

7. טענתם המרכזית של העותרים היא כי החוק אינו חוקתי, ולפיכך קמה עילה להורות על ביטולו. את העילה החוקתית מבססים העותרים בעיקר על הטענה כי החוק פוגע בזכות לשוויון בפני החוק העולה כדי פגיעה בכבוד – המוגן בסעיף 2 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק היסוד) – וכי פגיעה זו אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד. על-פי הטענה, החוק מפלה בין אלה שנפתחו נגדם הליכים פליליים על רקע פעולות מחאה שביצעו בשל התנגדותם האידיאולוגית לתוכנית ההתנתקות, לאלה שנפתחו להם תיקים פליליים על רקע פעולות מחאה אחרות שביצעו עקב התנגדות אידיאולוגית למהלכים אחרים של הממשלה. כך, על-פי הטענה, הופלו לרעה למשל, מפגינים שנעצרו במסגרת הפגנות נגד הבניה בשכונת שיח-ג’ראח בירושלים כדוגמת חלק מן העותרים. לשיטת העותרים, יש בחוק כדי לפגוע בזכות לחופש ביטוי וחירות ההפגנה של קבוצה בעלת תפיסה אידיאולוגית אחת לעומת קבוצה בעלת תפיסה אידיאולוגית אחרת, מבלי שקיימת הצדקה עניינית לכך. העותרים מדגישים כי הם תומכים, כתפיסה גורפת, בהענקת חנינה או הקלה לכל אדם שנעצר, נחשד או הואשם, בעבירות שמקורן בהתנגדות אידיאולוגית למהלך פוליטי כזה או אחר, בין היתר של מתנגדי תוכנית ההתנתקות. עם זאת, נטען על-ידם שלא זהו עניינו של החוק, שכן זה מבכר מתן הקלה בפלילים לקבוצה שהתנגדותה נשענת על אירוע מסוים ואוריינטציה פוליטית-אידיאולוגית מסוימת, מבלי שהדבר נעשה לגבי כל מי שמעורבותו בהליכים פליליים מקורה בפעולות שנקט במסגרת התנגדות אידיאולוגית-פוליטית למדיניות הריבון.

בהישען על תפיסתם זו באשר להפלייה שביסוד החוק, נטען עוד על-ידי העותרים כי החוק מדגים שימוש לא ראוי בכוחו של הרוב הדמוקרטי בבית הנבחרים על מנת לפגוע בזכויות המיעוט, וככזה הוא פוגע בעקרונות יסוד של השיטה ובאושיות המשטר הדמוקרטי הייצוגי. עוד נטען על-ידי העותרים כי החוק פוגע בעקרון הפרדת הרשויות באופן בלתי ראוי, שכן הוא מכשיר התערבות פוליטית בהליכים פליליים, תוך שהוא כופה על הרשות המינהלית (האמונה על אכיפת החוק) ועל הרשות השופטת לפעול באופן סלקטיבי בביצוע מלאכתם, בלא הצדקה לכך. לבסוף, נטען על-ידי העותרים כי החוק עומד בסתירה לחוק יסוד: נשיא המדינה, שכן הוא פוגע בסמכותו הבלעדית של הנשיא להענקת חנינה אינדיבידואלית. העותרים מודעים לכך שהחוק מדבר בלשון “חנינה כללית”, אך לשיטתם אין מדובר בחנינה כללית כי אם בחנינה קבוצתית, סופית ומוגדרת של אינדיבידואלים על-בסיס מפתח פרטני – אידיאולוגי, פוליטי, לאומי ודתי. במצב דברים זה, כך העותרים, יש להורות על ביטולו של החוק, שכן אין בידה של חקיקה ראשית לגבור על סמכויות הרשויות המוקנות להם בחוקי יסוד.

ביום 15.7.2010 הוצא בעתירה צו על תנאי המתייחס לטענה אחת בלבד, ואשר הורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יקבע כי החוק אינו חוקתי בשל היותו פוגע בעקרון השוויון.

 

המשיבים

8. כתבי בי-דין רבים ומרחיבים הונחו בפנינו בעתירה זו מטעם המשיבים השונים; המשיב 1 (יו”ר הכנסת, להלן: הכנסת), המשיבים 3-2 (שר המשפטים והשר לביטחון פנים, שיוצגו על-ידי פרקליטות המדינה ויקראו למען הנוחות: הפרקליטות) והמשיבים 10-4 (המשיב 4 יוצג בנפרד), שהינם אנשים פרטיים שהיו מעורבים בפעולות מחאה נגד תוכנית ההתנתקות. תחילה עמדו הצדדים – ובעיקר הכנסת והפרקליטות – על הליכי החקיקה הממושכים שעבר החוק, על הדיון המפורט והמקיף שנערך בוועדות השונות קודם קבלתו ועל השיקולים שהנחו את המחוקק במהלכם. לגופם של דברים, ניתן לומר כי גם אם כל אחד מן המשיבים מצא ליתן דגשים שונים במקצת בתגובתו לעתירה, נראה כי כחוט השני עוברת בבסיס עמדת המשיבים התפיסה המשותפת לפיה לא קמה עילה חוקתית לביטול החוק, וזאת בעיקר נוכח הנסיבות הייחודיות שעמדו ביסוד חקיקתו – אירוע ההתנתקות ומשמעויותיו החברתיות – המצדיקות על-פי הטענה קביעת הסדר ייחודי למי שהיו מעורבים בהליכים הפליליים שאינם מן החמורים שבמעשים הפליליים שבוצעו על רקע ההתנגדות להתנתקות. לתפיסת המשיבים, ייחודיות זו מובילה למסקנה כי החוק אינו פוגע בזכות החוקתית לשוויון, וזאת משני טעמים עיקריים. ראשית, נוכח העובדה כי אין מדובר בהפלייה בין שווים, כי אם ביחס שונה לשונים. כך, לתפיסת המשיבים, מחיקת הרישומים והפסקת ההליכים הפליליים מתייחסת לקבוצה בעלת מאפיין רלוונטי וייחודי ביחס לתכלית החקיקה, ואילו אחרים, אשר השתתפו בפעולות מחאה על רקע שונה, אינם נמנים עם קבוצה זאת. שלושה מאפיינים עיקריים הובאו על-ידי המשיבים כדי לבסס את טיעוניהם כי החוק אינו פוגע בשוויון ומצדיק את ההבחנה שנעשתה במסגרתו. המאפיין הראשון – ייחודיותו וחריגותו של אירוע ההתנתקות; עוצמתו, היקפו, משמעותו הלאומית והשבר שגרם בעם. המאפיין השני – החשיבות שמייחס המחוקק לריפוי הפצע שלא נרפא בחברה לאחר תום תכנית ההתנתקות, ולפיוס בין חלקי העם, תוך קביעת הסדר משקם בעניינם של מי שהתנגדו בשעתו להתנתקות, ובכפוף לכך שאלה הואשמו בעבירות קלות יחסית. המאפיין השלישי – שהוצג בעיקר בטענות הכנסת והמשיבים 10-4, עניינו בטענה כי מלכתחילה האכיפה בעניינם של מתנגדי ההתנתקות הייתה נוקשה, כך שיש בחקיקה משום אלמנט “מתקן” של המדיניות שננקטה באותה עת. כתמיכה להצדקה שבהפעלת מדיניות מיוחדת ביחס לקבוצה זו, ציינו המשיבים כי גם רשויות האכיפה מצאו להפעיל בשנים האחרונות בעניינם של מתנגדי ההתנתקות מהלכים מקלים ייחודיים, כדוגמת מדיניות עיכוב ההליכים של היועץ המשפטי לממשלה, בעניינה הרחבנו לעיל. מטעם הכנסת נטען עוד, כי בכל מקרה אין החוק פוגע בשוויון במובנו החוקתי, היינו כפי שהוא נגזר מהזכות לכבוד האדם המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בהתאם למודל שאומץ בפסק הדין בבג”ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ’ הכנסת, פ”ד סא(1) 619 (2006), (להלן: עניין בחורי הישיבות). הכנסת הקדישה חלק נרחב מטיעונה בניסיון לשרטט את הגבולות הראויים לשיטתה לעקרון השוויון החוקתי. בתמצית נציין כי לשיטת הכנסת, השוויון החוקתי נועד להגן על הפרט מפני הפלייה שיש בה השפלה, המדירה אדם או קבוצה בהישען על תכונות הטבועות בו, תוך הנצחת דעות קדומות ושימור קבוצות חלשות. זוהי הפלייה המבוצעת על רקע של מה שמכונה במשפט “קבוצה חשודה”. לשיטת הכנסת, רק על הפלייה מסוג זה אמור לחול השוויון החוקתי הנגזר מכבוד האדם. בהעדר תחימה כאמור של היקף הזכות, טוענת הכנסת כי מעבר לכך רוב ההבחנות שבחוק, וביניהם בדין הפלילי, יעלו כדי הרחבה בלתי מוצדקת של הזכות החוקתית. בנסיבות עניינו של החוק, מדובר בהבחנה על בסיס אירוע מסוים שהסתיים, אשר יצר קבוצה מזדמנת ולא על רקע של “קבוצה חשודה” ולפיכך אינו פוגע בזכות החוקתית לשוויון. לצורך תמיכה בטיעוניה פרשה הכנסת משנה רחבה, תוך הפנייה לגישות השונות באשר לתפיסת השוויון כפי שאומצו במדינות שונות בעולם.

לצד זאת, ציינו המשיבים כולם, כי גם אם יסבור בית המשפט שהחוק פוגע בזכות החוקתית לשוויון, עדיין מדובר בפגיעה העומדת במבחני פסקת ההגבלה. כך נטען כי החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל ונועד לתכלית ראויה לשם איחוי הקרע בעם בעקבות האירוע הייחודי של ההתנתקות. כן נטען כי החוק עומד בדרישות המידתיות: ראשית, כי מתקיים קשר רציונלי בין תכליתו הברורה לאמצעי שנבחר להגשמתה. שנית, כי מתקיים מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – בשים לב לאיזונים הפנימיים שנקבעו בו והגבלת תחולתו, היינו העדר תחולה על עבירות חמורות, העדר תחולה על חיילים ועל נסיבות שחייבו השתת מאסר בפועל או נסיבות בהן קיימים רישומים פליליים נוספים. שלישית, כי מתקיים מבחן ההתאמה בין התועלת לנזק, שכן הנזק הינו פגיעה (ולשיטת הכנסת פגיעה קלה) בשוויון ואילו התועלת החברתית שבשיקום ומחילה עולה על פגיעה זאת.

המשיבים התייחסו אף ליתר טענות הצדדים, וביקשו לדחותן. כך, בכל הנוגע לטענה בדבר פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, סמכות הרשות המינהלית, הרשות השופטת ונשיא המדינה, נטען – בעיקר על ידי הכנסת ופרקליטות המדינה – כי החוק אינו פוגע בסמכויות מי מבין הרשויות או בעקרון הפרדת הרשויות, במיוחד בשים לב לתחולתו המצומצמת, סייגיו, העדר השלכות אופרטיביות והיותו מקביל למדיניות שאומצה ממילא על-ידי משרד המשפטים. כן נטען כי החוק אינו עוסק בחנינה אינדיבידואלית, המצויה בסמכות נשיא המדינה על-פי חוק יסוד: נשיא המדינה, כי אם בחנינה כללית המצויה בסמכות המחוקק, וממילא אין ניתן להצביע על סתירה בין החוק לחוק יסוד.

9. יצוין עם זאת, כי הפרקליטות בכתבי טענותיה, בשונה מהכנסת, לא חלקה על כך שמדובר בחוק בלתי שגרתי שבליבו הסדר “שאינו פשוט, אם להתנסח בעדינות” (פסקה 3 לתגובת הפרקליטות מיום 20.6.2010), אך כאמור ציינה כי גם הרקע לחקיקתו אינו שגרתי ובסופו של יום גם לשיטתה אין הצדקה להורות על ביטולו כיוון שהוא מוביל, כלשון הפרקליטות, “לשורה תחתונה” מידתית שנעשתה לתכלית ראויה. עוד הבהירה הפרקליטות כי בתחילת הדרך ובמסגרת הליכי החקיקה השונים אכן התנגד משרד המשפטים להצעת החוק ממספר טעמים, כפי שפורטו לעיל בפסקה 4 לפסק דין זה. עם זאת, הבהירה הפרקליטות כי כעת, משנחקק החוק, אין לומר כי ההסדר המעוגן בו לא נועד לתכלית ראויה או נגוע בפגם בולט של חוסר מידתיות, ולפיכך לא עלה בידי העותרים לבסס עילה שתצדיק את ביטולו.

לצד זאת, הזכירה הפרקליטות בטיעוניה כי בישראל, בנסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, הוכרה הלגיטימיות של שקילת שיקולים “מדיניים”-ציבוריים במסגרת החלטת רשויות האכיפה אם וכיצד להפעיל את הסמכויות הנתונות להן. לשיטת הפרקליטות, דברים אלה נכונים שבעתיים עת מדובר בחקיקה הקובעת כי בשל שיקולים מדיניים-ציבוריים ראוי להפסיק או לעכב הליכים פליליים מסוימים. כן הציגה הפרקליטות נתונים הנוגעים ליישום החוק בפועל, מהם עלה כי נכון ליום 6.2.2011 קיימים 2,367 אנשים בעלי רישום פלילי שיש להם לפחות פרט רישום אחד על רקע ההתנגדות לתוכנית ההתנתקות, מתוכם על 883 (37%) החוק אינו חל כלל, נוכח סייגי החוק. סך הכל תחולת החוק היא על 1,483 פרטים, להם 1,535 תיקים פליליים. מן הנתונים שהציגה הפרקליטות עולה כי עם קבוצה זו נמנים, למשל, 626 תיקי אי-תביעה (בהם הוחלט שלא להגיש תביעה) ו-569 תיקים שנסגרו מן העילות הקבועות בחוק. עוד נמסר, כי נכון לסוף חודש יוני 2011 התקבלו 149 פניות להפעלת המנגנון הקבוע בחוק, מתוכן 111 פניות לביטול תיקים סגורים ו-38 פניות למחיקת פרטי רישום. מן הנתונים האמורים ביקשה הפרקליטות ללמוד שניים; ראשית, כי עד כה הופעל החוק על קבוצת אנשים מצומצמת יחסית בהיקפה. שנית, כי עד כה לא נעשה שימוש רב במנגנון הקבוע בחוק, דבר המחזק את התחושה כי מלכתחילה מטרתו הייתה בעיקרה הצהרתית. נתונים אלה מבטאים את התחושה כי השלכותיו האופרטיביות של החוק הינן מצומצמות ממילא ולפיכך אין מקום להורות על ביטולו. טענה זו הודגשה אף על-ידי הכנסת.

נשלים ונאמר כי במהלך התקופה בה הייתה העתירה תלויה ועומדת צורפו לה, על-פי בקשתם, משיבים נוספים – המשיב 4 והמשיבים 10-5, שהינם פרטים שהיו מעורבים באופן ישיר בפעולות המחאה נגד תוכנית ההתנתקות, ואשר בעקבותיהן נפתחו להם, או למי שהם מייצגים, תיקים פליליים. המשיבים 10-5 הדגישו כי הם מייצגים קבוצה המונה מאות (ואולי אלפי) אנשים שהיו פעילים במאבק נגד תוכנית ההתנתקות. לצד הצגת עמדות משפטיות מפורטות – שתמציתן פורטה לעיל – הציגו משיבים אלה היבטים הנוגעים לחוק ולהשלכותיו בנסיבות עניינם הפרטניות.

עוד נציין, כי ביום 24.7.2011 הוגשה בקשה כללית בשם משיבים נוספים, שפרטיהם לא צוינו, ואשר בה התבקשה מחיקת העתירה על הסף נוכח העובדה כי אלה לא צורפו חרף העובדה כי הם עלולים להיפגע מתוצאות ההליך. לא ראינו להיענות לבקשה זאת נוכח התוצאה אליה הגענו ובעיקר בשל כך שהאינטרסים העומדים בבסיס עניינם של כל נמעני החוק מיוצגים היטב על-ידי המשיבים שלפנינו.

 

דיון

10. כאמור, הצו על תנאי שיצא מלפנינו, התייחס רק לשאלה האם החוק פוגע בשוויון במידה המצדיקה את ביטולו של החוק. ייאמר כבר עתה, כי לאחר שבחנו את מכלול טענות הצדדים, וחרף הקשיים שחוק זה מעורר, באנו לכלל מסקנה כי גם אם יש בו משום פגיעה בשוויון, הרי שהחוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה, שכן הוא נחקק לתכלית ראויה ומקיים את מבחני המידתיות. גם יתר טענות העותרים, אליהם נתייחס בקצרה, לא ביססו לשיטתנו עילה חוקתית לביטול החוק. במצב דברים זה, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להדחות, ולפירוט עמדתנו נעבור כעת.

 

פגיעה בעקרון השוויון

 

האם עומדים הסדרי החוק בדרישות פסקת ההגבלה?

 

תכלית ראויה

 

מידתיות

 

מבחן הקשר הרציונלי

 

מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה

 

מבחן המידתיות במובן הצר

 

סיכום

29. סיכומם של דברים, ולאחר שבחנו את מכלול טענות העותרים, באנו לכלל מסקנה כי העתירה אינה מגלה עילה להתערבות חוקתית. גם אם החוק נשוא העתירה פוגע בזכות לשוויון בפני החוק, עדיין מדובר בפגיעה בשוויון העומדת בדרישות פסקת ההגבלה.

אשר על כן, העתירה נדחית בלא צו להוצאות.

 

השופט א’ גרוניס:

 

אני מסכים כי דין העתירה להידחות, כמוצע על ידי חברתי, הנשיאה ד’ ביניש.

 

השופטת מ’ נאור:

 

1. גם לדעתי דינה של העתירה להידחות.

4. אשר על כן, גם לדעתי דין העתירה להדחות.

 

השופטת ע’ ארבל:

 

אני מצטרפת לפסק דינה המקיף של חברתי הנשיאה ד’ ביניש.

ימי ההתנתקות אכן היו ימים היסטוריים קשים לעם ולמדינה. היו אלה ימים קשים לאלה שקיבלו את ההחלטות והיו אמורים לדאוג לביצוען, כמו-גם למתנגדים להתנתקות. עוצמת הצער, הכאב והשבר שאותו חוו היה חסר תקדים ועורר גלי מחאה ופגיעה בשלטון החוק. התגבשה מדיניות אכיפה שהגיעה לכדי ביצוע מעצרים והגשת כתבי אישום רבים ביניהם כנגד קטינים ובני נוער. בשל ייחודיות האירוע התגבשו מהלכים של ריסון ואיפוק שמצאו ביטוי בגיבוש הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בבקשות לעיכוב הליכים בהיקף רחב יותר ובהפעלת סמכות החנינה במקרים מתאימים על ידי נשיא המדינה. על רקע כל האמור, הייתה הכנסת נחושה לקדם חקיקה שתעניק חנינה כללית לכל מי שנפתח נגדו הליך פלילי בגין עבירות שבוצעו במסגרת המחאה נגד ההתנתקות במגבלות מסוימות. חרף התנגדות משרד המשפטים כמו גם פיזור הכנסת, צלחה הכנסת את המשוכות שבדרך ואישרה את הצעת החוק ביום 25.1.10. במהלך הדיון שבפנינו, שמענו כל טענה אפשרית שהועלתה במטרה לשכנענו שהחוק אינו חוקתי בהיותו פוגע בעקרון השוויון, ומנגד הושמע הטיעון שצידד בתפיסה לפיה לא קמה עילה חוקתית לביטול החוק בהתבסס על הייחודיות שעמדה ביסודו.

אין מי שיחלוק על כך שאכיפה בררנית היא אכיפה הפוגעת בשוויון ופסולה ביסודה, כפי שעמדה על כך חברתי הנשיאה בחוות דעתה המרחיבה. אני מסכימה עימה שגם אם מתקיימת בעניין שלפנינו פגיעה בשוויון במובנה החוקתי, עומד ההסדר שעוצב בדרישותיה של פסקת ההגבלה ואינו מקים עילה לביטול החוק. מדובר בחוק ייחודי שחוקק על רקע שבר קשה שפגע בליבה של החברה ובעצביה הרגישים ביותר.

מבלי להיכנס למבחני המשנה בשאלות המידתיות שנדונו בחוות דעתה של הנשיאה, לא ניתן לחלוק על כך שתכליתו של החוק ראויה היא, וכי יש בו משום ניסיון למתן את רשמי האירוע הטראומטי של יישום תכנית ההתנתקות. עוד יש להדגיש כי תוצאתו של החוק מצומצמת מאחר שהופעל על קבוצת אנשים קטנה יחסית בהיקפה – רק על אלה שחרגו במידה מסוימת מגבולות ההתנגדות הלגיטימיים והמותרים – ואינו חל על מבצעי העבירות החמורות. משכך, שוכנעתי כי השלכתה של הפגיעה המעשית מוגבלת וכי עוצמתה קטנה.

אני, כשלעצמי, לא מאמינה, לצערי, שהאמצעי שנבחר יגשים את המטרה שהציב המחוקק במלואה. מטבע הדברים, המטרות של איחוי הקרעים, ריפוי השבר והשתלבות מחודשת של מתנגדי ההתנתקות אל תוך החברה כרוכות בתהליכים חברתיים מורכבים וארוכי טווח שהחוק לא יוכל להגשים באופן מלא. אף על פי כן, יש בחוק שלפנינו כדי לקדם את המטרות הללו ולמנוע כעס וכאב נוספים בסוגיה הנקודתית שבה הוא נועד לטפל. לפיכך יש בחוק משום הגשמה חלקית של המטרות הנזכרות עם מבט צופה פני עתיד להשלמת התהליכים החברתיים הנזכרים.

בסופו של יום אינטרס הציבור הוא שעבריינים יועמדו לדין, יתנהל נגדם משפט צדק ובמקרים הראויים ימוצה הדין עם כל מי שפשע. חלילה לנו מלעודד פעילות עבריינית או מעשים חריגים במקרים דומים בעתיד. ואולם, בנסיבות האירועים שפורטו כאן, בחר המחוקק באופן ייחודי וחריג במתן חנינה כללית בהתייחסו לקבוצה קטנה, אשר ביצעה עבירות פליליות קלות יחסית על רקע הימים הקשים של ניתוק מחבלי ארץ והכאב שנלווה לכך. מכאב זה “לא נוכל ולא נרצה להתעלם” (הנשיא ברק בבג”ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ’ כנסת ישראל, פ”ד נט(2) 481, 512 (2005)). החוק צולח איפוא את פסקת ההגבלה, ומשכך אין עילה להתערבותנו ויש לדחות את העתירה.

 

השופט א’ רובינשטיין:

 

א. מסכים אני לחוות דעתה המקיפה של חברתי הנשיאה. ההתנתקות מחבל עזה ומצפון השומרון בקיץ 2005 היתה מן הקשים שבצמתים שחוותה מדינת ישראל בתולדותיה, עם שלמרבה הצער לא חסרו לה תדיר ימים קשים בצד אירועים היסטוריים של שמחה. ההתנתקות, על פי החלטה ישראלית, נתפסה על-ידי חלקים ניכרים מן הציבור כגלגולה של ההיסטוריה לאחור, כקיפול דגלים ציוניים; חלקים אחרים בציבור סברו אחרת. ייחודה של ההתנתקות היה בכך שישובים יהודיים פונו לא מכורח סערת מלחמה (כמו, למשל, גוש עציון, כפר דרום ובית הערבה בתש”ח) ולא במסגרת הסכם שלום (כמו חבל ימית בסיני וישובי סיני האחרים בעקבות השלום עם מצרים); הם פונו בהחלטה חד צדדית, שבמהרה נתבדה חלק ניכר מן התקוות שתלו בה לעניין השגת שקט מכיוון עזה, והדברים נאמרים בלא שאביע כאן דעה על השיקולים במועד קבלתה ועל דרך קבלת ההחלטות. החוק בו עסקינן, שראשיתו בהצעות חוק מ-2007, נתקבל בסופו של יום בראשית 2010, כארבע וחצי שנים לאחר ההתנתקות, כשתוצאותיה במישור האנושי מזה – קשייהם של המפונים, ובמישור הביטחון – התקפות לאורך שנים על שדרות וישובי עוטף עזה מזה, היו ניכרות, ובחלקן, לא בכל, לא שנויות במחלוקת.

ב. כך או אחרת, התוצאה האנושית היתה עקירתם של אלפי אנשים מבתיהם, חלקם לאחר שנות דור של מגורים, וכשעמם דור שני ושלישי של בנים ונכדים; הם מצאו עצמם כשבידם מקל נדודים, ועם כל הסדרי הפיצויים שנקבעו בחקיקה, לא התאושש חלק מהם כראוי לאורך זמן רב. בית משפט זה נדרש לכך הן בראשית הדברים בפסק הדין בנושא ההתנתקות (בג”ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ’ כנסת ישראל פ”ד נט(2) 481), והן לא אחת, לא שתיים ולא שלוש בתיקים שעניינם פיצויים. את הסוגיה שלפנינו יש כמובן לראות על רקע כל אלה, שכללו רוב “שברון לב ודמע” (ראו בג”ץ 7710/05 הרב ישי בר-חן נ’ אריאל שרון ראש הממשלה (לא פורסם) פסקה י”א לחוות דעתי).

ג. בהינתן כל זאת, ונוכח ייחודיות הדברים, ביקש היועץ המשפטי לממשלה לנקוט מדיניות אכיפה שיש בה איזונים בין צרכי שלטון החוק, אשר לא קפא במקומו גם בימים קשים, לבין הנסיבות המיוחדות; ולימים ניתנו חנינות נשיא ובסופו של דבר גם באה יוזמת חקיקה זו, גם אם הממשלה לא סברה תחילה כי יש בה צורך. היא הושלמה, כאמור, במועד בו נתחוורה כמעט במלואה “תמונת המצב הלאומית” של ההתנתקות ולאחריה, ופצעיה טרם הגלידו עד תום.

ד. מסכים אני לניתוחה של חברתי הנשיאה באשר לשאלה החוקתית, קרי, היעדר הצורך להכריע בתיק זה באשר לפגיעה בשויון (אף שגם אני נוטה לדעתה), שכן החוק צולח את מבחני פסקת ההגבלה, חרף קשיי שויון; הוא עומד בהם, הן נוכח הנושאים שבהם ניתנה החנינה והן נוכח אלה שלא ניתנה בהם. על כן אין החוק פוגע ללא מרפא במגמה הכללית בפסיקתנו, שהיא הרחבת מעגל השויון ולא צמצומו.

ה. חברתי השופטת ארבל ציינה בצדק, כי החוק משיג את מטרתו באופן חלקי בלבד, במובן זה שרחוקים אנו מאיחוי השבר שנגרם עקב ההתנתקות. התהליכים הפנימיים בחברה הישראלית בהקשר ההתישבות באיו”ש ובנושאים אחרים אינם שוקטים על שמריהם ואינם מבשרים מי מנוחות. אסור שייטשטש ההבדל בין שיח לגיטימי וחופש דעה וביטוי במערכת הציבורית לבין הידרדרות לאלימות. ברי כי הציות לחוק במדינה דמוקרטית – יהודית ודמוקרטית – אינו יכול להיות “תכנית כבקשתך” או להיות לשיעורין לפי “רצון איש ואיש” (אסתר א’, ח’). החינוך לכך מוטל על ההנהגה, המדינית והרוחנית, ולא תמיד ניתנת לו תשומת הלב הראויה, אם לא למטה מזה. החנינה שניתנה במקרה זה בחוק אינה צריכה להיות אות לבאות. הכאב הנורא שכללה ההתנתקות, וייחודיותה המובהקת. העבירו את החוק במבחן החוקתי, אך הדאגה לעתיד לא סרה, כדי שחישוקי המסגרת הממלכתית והלאומית לא יתרופפו; “הוה מתפלל בשלומה של מלכות, שאלמלא מוראה איש את רעהו חיים בלעו”(משנה אבות ג’, ב’). שלומה של מלכות הוא שלטון החוק, והסבורים כי חוק חנינה מעין זה הוא מטבע עובר לסוחר, אל ייחפזו למסקנות.

ו. כאמור, מצטרף אני לפסק דינה של הנשיאה.

 

השופטת א’ חיות:

 

אני מסכימה.

 

השופט י’ דנציגר:

 

אני מסכים לתוצאה אליה הגיעה חברתי הנשיאה, לפיה דין העתירה להידחות.

 

השופט נ’ הנדל:

 

דעתי היא שדין העתירה להידחות, כפי שהציעה כבוד הנשיאה בחוות דעתה המקיפה.

 

השופט ס’ ג’ובראן:

 

כל בני האדם שווים בפני החוק. כך בעומדם בפני הדין האזרחי, כך בעומדם בפני הדין המנהלי והציבורי, ועל אחת כמה וכמה, כך בעומדם בפני הדין הפלילי. בהליך הפלילי, במסגרתו מפעילה המדינה את כוחה ביחס לפרט, נודעת חשיבות מוגברת לזכות הפרט לאוטונומיה, ולקיומו של משפט צודק, הוגן ושווה. מהטעם הזה, לאחר שקראתי את חוות דעתה המקיפה של חברתי הנשיאה, מצאתי שאיני יכול לצרף דעתי לדעתה.

 

הערות מקדמיות

1. בטרם דיון, יצוין כי אין כל מחלוקת ביני לבין חברתי הנשיאה באשר למשמעויות החברתיות והפוליטיות שהיו לביצוע תוכנית ההתנתקות. אין ספק כי עבור רבים גרמה תוכנית ההתנתקות למשבר אמון חמור ביחסים שבינם לבין המדינה. רבים אחרים ראו בה כאירוע המחזק את חוסנה המוסרי של מדינת ישראל. מתחים אידיאולוגיים וחברתיים שרחשו מתחת לפני השטח שנים ארוכות הפכו לגלויים, ואף הובילו אזרחים ישראלים לפעול בניגוד לחוק כדי לתת ביטוי למחאתם. כפי שתיארה הנשיאה בחוות דעתה, ריבוי העבירות הפליליות שבוצעו במסגרת המחאה נגד מימוש תוכנית ההתנתקות הוביל להיערכות מיוחדת של משרד המשפטים ולקביעת כללים מנחים שנועדו להתמודד בצורה יעילה עם התנהגויות אלו, תוך שימור יכולת ההרתעה של הרשות המבצעת, וחיזוק שלטון החוק.

לאחר שמומשה תוכנית ההתנתקות, הגיעה העת לנסות ולאחות את הקרעים בחברה הישראלית. ניסיונות אלו כללו רבדים רבים וביניהם תמיכה מדינתית וניסיונות לישב מחדש את המפונים, אשר חלקם צלחו במידה רבה יותר וחלקם במידה פחותה. במסגרת מאמצים אלו, בחר המחוקק לחוקק את חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התש”ע-2010 (להלן: החוק או חוק הפסקת הליכים).

הסוגיה העומדת לפתחנו, אם כן, אינה שאלת המשמעויות הלאומיות של מימוש תוכנית ההתנתקות, או שאלת חשיבות איחוי הקרע בעם שנוצר בעקבותיה. אף איננו נדרשים לבחון את השאלה הכללית של האמצעים הרחבים שבהם נקטה המדינה כדי לאחות את המחלוקות בעם. כל שעומד לפנינו לבחינה הוא השאלה האם חוק הפסקת הליכים, במתכונתו ובנוסחו הנוכחיים, פוגע בזכויות חוקתיות, אם לאו, ובאם יימצא שהחוק פוגע בזכויות חוקתיות, האם פגיעה זו מקיימת את תנאיה של פסקת ההגבלה או שמא היא פגיעה שאינה יכולה לעמוד.

2. עוד יצוין בטרם דיון כי נקודת המוצא של בית המשפט בבוחנו את חוקתיות החוק היא כי חוק הכנסת מבטא את רצון נבחרי העם, ומשכך, לא בנקל ייקבע כי יש להתערב בו בשל אי חוקתיותו (ראו למשל: בג”ץ 3434/96 הופנונג נ’ יושב-ראש הכנסת, פ”ד נ(3) 57, 67 (1996); בג”ץ 4769/95 מנחם נ’ שר התחבורה, פ”ד נז(1) 235, 264-263 (2002)) (להלן: פרשת מנחם). כמו כן, ההנחה כי חקיקה של הכנסת לא נועדה לפגוע במבנה החוקתי של מדינת ישראל עומדת כל העת לנגד עינינו (בג”ץ 6055/95 צמח נ’ שר הביטחון, פ”ד נג(5) 241, 269-267 (1999)). יחד עם זאת, כאמור וכפי שאסביר, לאחר שבחנתי את החוק על הסדריו, לא נותר, לדעתי, מנוס מלקבוע כי הוא פוגע בזכויות חוקתיות, אף אם לא בכוונת מכוון, ואינו עומד בדרישות פסקת ההגבלה. לפיכך דינו בטלות.

 

דיון

 

1. עקרון הפרדת הרשויות

 

2. עקרון שלטון החוק והשוויון בפני החוק

 

2.1 האם מדובר בחוק “מעין הצהרתי”?

 

2.2 פגיעה בעיקרון השוויון – כללי

 

2.3 פגיעה בעיקרון השוויון – בדין הפלילי

 

3. פגיעה בזכות החוקתית לשוויון

 

סיכום ביניים

38. מהמרובה, עולה כי הפגיעה החוקתית המגולמת בחוק היא פגיעה חמורה, בסיסית ועמוקה. זוהי פגיעה באוטונומיה של הפרט כאדם בודד, בעומדו מול הדין; זוהי פגיעה העולה לכדי השפלה בשל אפליה על בסיס אידיאולוגיה; וזוהי פגיעה בשוויון בהיקף הזכות להבעת עמדות אידיאולוגית, המערערת על יסודות השיח הדמוקרטי הישראלי ועל שלטון החוק עצמו. יפים לעניין זה דברי השופט א’ ברק (כתוארו אז) בפרשת ברזילי:

“כאשר חוקרים את האחד ולא את השווה לו, נפגם עקרון שלטון החוק; כאשר נותנים חנינה לאחד ולא לשווה לו, נפגם עקרון שלטון החוק; כאשר מעניקים לאחד את מלוא האפשרות להגן על עצמו ולמסור את גירסתו ושוללים זאת מהאחר השווה לו, נפגם עקרון שלטון החוק” (שם, עמוד 622).

39. לסיכום האמור עד כה – קבעתי כי האבחנה בחוק על בסיס אידיאולוגי, אף אם זו תחומה בנסיבות של אירוע ייחודי, מהווה פגיעה חוקתית בזכות לשוויון. פגיעה זו קבועה בנורמה הפלילית עצמה. כמו כן, משקבעתי כי חנינה קבוצתית על בסיס אידיאולוגיה פוגעת בשוויון, איני קובע כל קביעה בעניין גבולות סמכותה של הכנסת בכובעה כרשות מחוקקת לחון או למחול על עבירות. משכך, ולאור מורכבות הסוגיות המתעוררות בהליך הנוכחי, יוותרו אלו בצריך עיון עד לעת, אם תגיע, בה יידרש בית המשפט להכריע בהן.

 

4. האם הפגיעה בזכות לשוויון עומדת בתנאי פסקת ההגבלה?

40. מסקנתי כי החוק פוגע בזכות החוקתית לשוויון אינה מסיימת את הדיון. יש להמשיך ולבחון האם פגיעה זו עומדת במבחני הביקורת החוקתית. בחינה זו מתבצעת באמצעות המבחנים הקבועים בפסקת ההגבלה שבחוקי היסוד (ראו למשל בג”ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ’ שר הפנים, פ”ד סא(2) 202, 318-316 (2006) (להלן: פרשת חוק האזרחות הראשונה)). פסקת ההגבלה משקפת את העיקרון שלפיו זכויות האדם הן מוגבלות ויחסיות ויש לאזן בינן לבין זכויות ואינטרסים אחרים (שם, בעמוד 315). כידוע, בפסקת ההגבלה קבועים ארבעה תנאים מצטברים: הסמכה מפורשת בחוק; החוק הולם את ערכי מדינת ישראל; נחקק לתכלית ראויה; ולבסוף הפגיעה בזכויות החוקתיות אינה עולה על הנדרש.

 

4.1 האם החוק הולם את ערכי מדינת ישראל?

 

4.2 תכלית ראויה

….

 

4.3 מידתיות החוק

 

מבחן הקשר הרציונלי

 

מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה

 

מבחן המידתיות במובן הצר

 

5. הסעד

58. כללם של דברים. מסקנתי היא, בשונה מחבריי, כי דינו של החוק להיפסל באשר הוא אינו עומד במבחן הביקורת החוקתית. משכך, נדרש אני בשלב זה לבחון את הסעד החוקתי הראוי. ואולם, שאלה זו אינה פשוטה במקרה הנוכחי כלל ועיקר. משנותרתי בדעת מיעוט, לא מצאתי מקום להרחיב בנושא יתר על המידה. יחד עם זאת, אעמוד, בקצרה בלבד, על השיקולים הרלבנטיים לעניין הסעד החוקתי במקרים כגון זה.

59. ככלל, דינו של חוק הפוגע בזכות חוקתית מבלי לקיים את תנאיה של פסקת ההגבלה, בטלות: “תכלית הבטלות, ככל סעד חוקתי, היא כפולה: ריפוי העוול אשר נגרם לפרט בעטיה של פעולת הרשות המוסמכת, והשבתה של הרשות אל תלם החוקיות” (פרשת חוק האזרחות השניה, בפסקה 40 לפסק דינו של השופט א’ א’ לוי). שאלה היא, אימתי תיכנס בטלותו לתוקף. אפשרות אחת היא ביטול החוק באופן רטרואקטיבי. משמעות הדבר בענייננו תהיה כי כל הפעולות שנעשו מכוחו של החוק בטלות וכי מעתה והלאה לא ניתן יהיה להמשיך ולבצע את הפעולות שהוא מסמיך לבצע. כך, כלל האישומים שנמחקו, ההליכים שעוכבו, והעונשים שנפסקו ישובו לנקודה בה היו בטרם נחקק החוק. השבת המצב לקדמותו, תהיה אמנם נתונה לשיקול דעת הרשות המבצעת ולאחר מכן לביקורת שיפוטית, אך נקודת המוצא תהיה כי החוק מעולם לא נחקק. יתרונה של תחולה שכזו ברור הוא. בכוחה לצמצם ככל הניתן את הפגיעה שגרם החוק – וזו תהיה כלא הייתה. במקרה הנוכחי, בכוחה של תרופת בטלות מוחלטת להשיב את המצב המשפטי למצב בו האזרחים כולם שווים בפני החוק הפלילי.

60. ואולם, לא תמיד ניתן להשיב את הנעשה, ולא פעם, משנחקק חוק, ביטולו למפרע עלול לגרום רעה תחת טובה. על הקשיים הטמונים בתחולה רטרואקטיבית עמד פרופ’ אהרון ברק בספרו:

“כאשר נוהגים על-פי מודל הבטלות המוחלטת, מתעוררות בעיות קשות לעניין תוקפן של פעולות משפטיות (כגון מתן היתר על-ידי פקיד ציבור) או פעולות פיזיות (ביצוע עוולה בהסתמך על חקיקה) הנסמכות על דבר חקיקה שבוטל למפרע. לאור האפקט הרטרואקטיבי, מתבקשת המסקנה כי הפעולה המשפטית (כגון מתן הרשיון) בטלה, והפעולה הפיזית (מעשה הנזיקין אינה מוגנת. תוצאות אלה קשות הן. הן פוגעות בוודאות המשפטית, באינטרס ההסתמכות ובציפיות הסבירות. למניעת תוצאות אלה פותחו דוקטרינות פרטיקולאריות המטפלות בכל סוגיא בנפרד. (…) בסוגיות אלה ואחרות נעשה איזון בין השיקולים התומכים בביטול הרטרואקטיבי של פעולות שלא כדין, לבין שיקולים התומכים בהגנה על הוודאות המשפטית, הציפיות הסבירות ואינטרס ההסתמכות. הפתרון הספציפי משתנה על-פי המשקל היחסי של שיקולים אלה במאזן הכולל.” (פרשנות במשפט, בעמודים 750-749 ההדגשה שלי ס’ ג”).

כן יפים לעניין זה דבריו של השופט א’ א’ לוי בפרשת חוק האזרחות השניה:

“במרוצת השנים התבססו במשפט דוקטרינות המצדדות בהגמשתו של הסעד שלימים עברו. ממודל מוחלט, שפירושו – בתמצית – הוא ביטולה של הפעולה נושאת הפגם השלטוני על אתר ולמלוא עומקה, מדברים אנו כיום בהכרעות שיפוטיות המסייגות את הסעד על-פי הנסיבות, ובכלל זה לאור מהותו של ההליך ומיהותם של הצדדים לו” (בפסקה 40).

הבטלות המוחלטת, שתחולתה למפרע, היא תרופה חריפה לאי החוקתיות. “מן הראוי, אפוא, לשקול במקרים ראויים את הקהיית עוקצה של תרופת הבטלות” (פרשנות במשפט, 751). בענייננו, תחולה רטרואקטיבית תביא לפגיעה אנושה באזרחים שכבר זכו ליהנות מהסדריו המיטיבים של החוק. אלו אשר ההליכים נגדם נפסקו ורישומם הפלילי נמחק יהיו חשופים שוב להליכים בגין אותן עבירות שביצוען הביא להגשת כתבי אישום נגדם מלכתחילה.

61. שאלה נוספת שמתעוררת, בהינתן סעד כזה, היא מה דינן של פעולות שהחלו להינקט מכוח החוק, אך ההליך לביצוען טרם הושלם. שאלות נוספות מתעוררות סביב טענותיהן האפשריות של אלו אשר עניינם אמור היה לחסות תחת החוק, אך עד לביטול החוק, טרם הגישו בקשות בנושא. דומה כי גם לשאלות אלו תימצא תשובה במסגרת האיזון בין הפגיעה באינטרסים של אלו אשר הסתמכו על החוק זה מכבר, לבין הפגיעה שגורם החוק בזכות החוקתית.

מכל מקום, לאחר שנותרתי בדעת מיעוט, אשאיר שאלות אלה לעתיד לבוא.

 

סוף דבר

62. בחותמי חוות דעתי זו, אשוב ואציין, כי אין לי אלא לברך על מאמציה של הכנסת לצמצם ולאחות את השסעים המפלגים את הציבור בישראל. הערבות ההדדית, ויכולתם של אזרחי המדינה לחוש שותפות גורל אף בתקופות של מחלוקות אידיאולוגיות חריפות, הם העומדים בלב האמנה החברתית. היכולת לנהל דיאלוג פוליטי וחברתי, בגבולות המותר, היא שמאפשרת את יציבותו של שלטון החוק, שאינו נושא פנים, לא לזה ולא לזה, ונותן במה שווה לכולם. כל שנדרשנו לו בהליך הנוכחי היה לשאלה האם הדרך הקבועה בחוק הפסקת הליכים, של פיוס באמצעות עיגון אבחנה על בסיס אידיאולוגי בדין הפלילי, יכולה להתקיים במשטרנו החוקתי. מצאתי כי לטעמי, הפסיעה בדרך זו תוביל לפגיעה חמורה בשוויון, פגיעה שאינה יכולה להתקיים. חוק זה, אף שנועד הוא להיטיב ולפייס, עלול ליצור פילוג ותחושה של איפה ואיפה, מקום בו אחד מובחן מחברו רק על בסיס אמונותיו. אדגיש, כי אין בקביעתי זו, אף לא ברמז, כדי להמעיט מחשיבותם של פיוס ואיחוי שסעים בחברה. ערכים אלו, המאמץ לצמצום שסעים קיימים, והמאמץ למניעת היווצרותם של שסעים חדשים, ראוי שיהיו לנגד עינינו תמיד.

 

הוחלט בדעת רוב הנשיאה ד’ ביניש, והשופטים א’ גרוניס, מ’ נאור, ע’ ארבל, א’ רובינשטיין, א’ חיות, י’ דנציגר ונ’ הנדל, כנגד דעתו החולקת של השופט ס’ ג’ובראן, לדחות את העתירה כאמור בפסקה 29 לפסק-דינה של הנשיאה.

 

ניתן היום, ל’ בשבט התשע”ב (23.02.2012).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *