בג”צ 8437/99 רשת גני חב”ד בארץ הקודש, עמותה רשומה נ’ שר החינוך, פ”ד נד(3) (2000) 69
בג”צ 8437/99
רשת גני חב”ד בארץ הקודש, עמותה רשומה
נגד
שר החינוך
בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
[10/07/2000]
לפני השופטים מ’ חשין, ד’ ביניש, א’ ריבלין
העתירה עוסקת בשאלת החלתו של חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, ה’תשנ”ז-1997 (להלן – חוק יום חינוך ארוך או החוק). בסעיף 4(א) לחוק נקבע כי החלתו תהא באופן הדרגתי, וכי לשר החינוך (להלן – השר) נתונה סמכות לקבוע בצווים באילו יישובים יוחל החוק בשלבים הראשונים ובאילו יוחל בשלבים מאוחרים יותר. על-פי הסמכות האמורה הוציא השר את צו יום חינוך ארוך ולימודי העשרה (החלה במוסדות חינוך), ה’תשנ”ח-1998 (להלן – צו ההחלה). בצו ההחלה פירט השר קריטריונים להחלתו המדורגת של יום חינוך ארוך, ובנספח לו פירט רשימת מאה יישובים ושכונות שהחוק יוחל עליהם. באשר לגני חובה, החוק הוחל על גני חובה בשישה-עשר יישובים ברחבי הארץ בלבד, וכל אותם גני חובה שבהם הוחל נמנים על מערכת החינוך של המדינה. גנים שאינם משתייכים לרשת החינוך של המדינה החוק לא הוחל עליהם וממילא אף לא זכו במימון יום חינוך ארוך.
העותרת מחזיקה בגני ילדים אשר אינם משתייכים לרשת החינוך של המדינה, אך מוכרים כגני חובה על-פי דין, מהם בשישה-עשר היישובים הנזכרים. חלק ניכר מתקציבה בא ממשרד החינוך. לטענתה, החלת החוק באותם יישובים מחייבת אותה לקיים חובות שהטיל החוק, ומכאן גם חובת משרד החינוך לשאת במימון הוצאות שהיא נאלצת לעמוד בהן בשל חלות אותו חוק עליה. טענתה העיקרית של העותרת היא כי משהחליט השר להחיל את החוק על יישוב מסוים, הרי חובתו היא להחיל אותו על כל מוסדות החינוך באותו יישוב, ואין הוא מוסמך להורות על החלה של החוק רק על חלק ממוסדות החינוך הפועלים באותו יישוב. כמו כן מעלה העותרת טענות של הפליה כנגד החלטת השר שלא להחיל את החוק על גני הילדים שאותם היא מתפעלת. מכאן העתירה.
בית-המשפט העליון פסק:
א.
(1) יש לפרש את חוק יום חינוך ארוך בהתאם לתכלית של מסגרת החקיקה הכללית בענייני חינוך (78ה).
(2) חקיקת החינוך בישראל מבחינה בין מוסדות חינוך רשמיים, אשר על-פי חוק, המדינה והרשויות המקומיות נושאות בעול החזקתם, לבין מוסדות חינוך שהם מוכרים, אך אינם רשמיים. לגבי אלו האחרונים, לא המדינה ולא גופי ציבור אחרים אמורים על-פי חוק לשאת בהוצאות החזקתם (81א – ג).
(3) ההבדל המהותי בין מוסדות חינוך רשמיים לבין מוסדות מוכרים שאינם רשמיים הוא שלגבי הראשונים, המדינה אחראית לניהולם, לתכניות הלימוד שבהם וכך גם לגבי תכניות הלימודים המשלימות. לא כך הוא לגבי מוסדות מוכרים שאינם רשמיים, שבהם מחזיקים גופים פרטיים. לגבי אלו אין המדינה נושאת בחובת מישרין ליתן חינוך לילדים המתחנכים בהם ולא בחובה לממן את החזקתם (81ו – 82ב).
(4) עם זאת, חוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953 מעניק לשר סמכות לקבוע תנאים להכרה במוסדות חינוך לא רשמיים, בהתייחס לתנאי הלימוד, להנהגת תכניות יסוד, להנהלתם ולפיקוח עליהם. כן מעניק החוק לשר סמכות להעניק תמיכות כספיות למוסדות אלו במידה ובשיעורים שייקבעו על-פי שיקול-דעתו (82ד – ה).
ב. המדינה רשאית – על-פי חוק – לקדם מטרות בתחום החינוך שהיא חפצה ביקרן. אשר-על-כן אין בסיס לטענת הפליה לעניין המימון של מוסדות לא רשמיים בהשוואה למוסדות רשמיים. פירוש הדבר הוא שהורים רשאים לבחור בכך שילדיהם יקבלו חינוך במוסד שאינו מוסד רשמי של המדינה, אך במקרה זה לא יישמעו בטענת הפליה בנושא של המימון (84ב – ד).
ג.
(1) אכן, על-פי לשונו חל לכאורה חוק יום חינוך ארוך על כל מוסדות החינוך, לרבות אלו הלא רשמיים. זאת לאור מטרת החוק – המנוסחת בסעיף 2(א) – שלפיה הוא מיועד לתת הזדמנות שווה בחינוך “לכל ילד בישראל” (87ו).
(2) ואולם, תכליתו של החוק, כפי שעולה מסעיף 2(ב) לו, היא להוסיף על הלימודים במוסדות החינוך שכונן חוק חינוך ממלכתי (קרי, במוסדות חינוך רשמיים), ולא על מוסדות חינוך אחרים. זאת ניתן ללמוד מקביעת סעיף 2(ב) שלפיה החוק מכוון להוסיף שעות לימוד “במסגרת מטרות החינוך הממלכתי, כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953” (88ז – 89א).
(3) גם מבחינת ניתוח המבנה של חקיקת החינוך אין לקבל את הפירוש שלפיו כוון חוק יום חינוך ארוך לחול על מוסדות חינוך לא רשמיים. זאת משום שלגבי מוסדות כאלו אין השר חייב מלכתחילה לממן את פעילותם. לכן אין זה סביר שהמחוקק, שלא הטיל על השר חובה לממן את השעות הרגילות של אותם מוסדות, התכוון – באמצעות החוק – להטיל עליו חובה לממן את השעות הנוספות של מוסדות חינוך אלו (90ד – 91ד).
(4) אשר-על-כן, המסקנה היא שחוק יום חינוך ארוך אינו חל מעיקרא על מוסדות חינוך לא רשמיים ולרבות גני הילדים של העותרת (91ה).
(5) עם זאת, אין השר מנוע – אם יחליט על כך – להחיל את חוק יום חינוך ארוך על מוסדות חינוך לא רשמיים, וזאת באמצעות צינור ההחלה הכללי שמעמיד לרשותו סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי. אך אין על השר כל חובה לעשות כן (92א – ב).
ד. לאור הודעת המדינה כי עד כה הוחל חוק יום חינוך ארוך – בשל קשיי תקציב – רק על 2% מגני החובה הרשמיים (קרי, הגנים הזכאים לכל הדעות למימון על-פי החוק) – נשמט הבסיס גם מטענת ההפליה שהעלתה העותרת בעניין זה (93ב – ה).
ה.
(1) אכן, הלכה היא כי כאשר הנמקת הרשות לסירוב לבקשת העותר מועלית בפעם הראשונה בעת הדיון בבית-המשפט, הרי יקבלה בית-המשפט בחשד. ואולם, הלכה זו אין פירושה כי אסור לבית-המשפט, לאחר שהשתכנע בדבר, לקבל בסופו של דבר את הנמקת הרשות כהנמקה ראויה ומשכנעת (94א – ד).
(2) זאת ועוד, הילכת החשד כלפי הנמקה חדשה תקפה במצבים שבהם הפער בין ההנמקות נוגע לעובדות המועלות בהן. הלכה זו אינה תופסת אם השוני בין ההנמקה המקורית שניתנה לאזרח לבין ההנמקה שהועלתה בבית-המשפט נובע מטיעון משפטי חדש שהרשות מעלה בבית-המשפט (95ה – ז).
(3) במקרה דנן, הטעם המקורי שהעלה המשיב בבית-המשפט היה, כשלעצמו, טעם ראוי. ואין בעובדה שהרשות העלתה נימוקים משפטיים נוספים בבית-המשפט כדי להראות כי פעלה שלא בתום-לב או בדרך בלתי סבירה (96ב – ג).
חקיקה ראשית שאוזכרה:
– חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, ה’תשנ”ז-1997, סעיפים 1 (המונחים “מוסד חינוך”, “רשת חינוך מקומית”, “תלמיד”), 2, 2(א), 2(ב), 3, 4(א), 4(ב), 5(ב).
– חוק יום חינוך ארוך, ה’תש”ן-1990.
– חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), ה’תשנ”ט-1999, סעיף 35.
– חוק השבות, ה’תש”י-1950, סעיף 4א.
– חוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953, סעיפים 1 (המונחים “חינוך ממלכתי”, “מוסד חינוך ממלכתי”, “מוסד חינוך ממלכתי דתי”), 2, 4-9, 9, 10, 11.
– חוק לימוד חובה, ה’תש”ט-1949, סעיפים 1 (המונחים “חינוך חובה”, “מוסד חינוך מוכר”, “מוסד חינוך רשמי”), 4, 6, 6(ג), 7(א), 7(ב).
– חוק חינוך ממלכתי (תיקון מס’ 5), ה’תש”ס-2000.
– חוק יסודות התקציב, ה’תשמ”ה-1985, סעיפים 3א(ט), 3א(י).
חקיקת משנה שאוזכרה:
– צו יום חינוך ארוך ולימודי העשרה (החלה במוסדות חינוך), ה’תשנ”ח-1998.
– תקנות לימוד חובה (מתן צווים לפתיחת מוסדות חינוך ולקיומם), ה’תשי”ג-1952.
– תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), ה’תשי”ד-1953, תקנות 3, 8(א), 9.
– צו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי), ה’תשל”ח-1978.
הצעות חוק שאוזכרו:
– הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999) (מס’ 2), ה’תשנ”ט-1998, סעיף 45.
פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:
[1] בג”צ 3648/97 סטמקה נ’ שר הפנים, פ”ד נג(2) 728.
[2] ע”ב 2/84 ניימן נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ”ד לט(2) 225.
[3] רע”פ 1127/93 מדינת ישראל נ’ קליין, פ”ד מח(3) 485.
[4] ע”א 700/89 חברת החשמל לישראל בע”מ נ’ מליבו ישראל בע”מ, פ”ד מז(1) 667.
[5] בג”צ 517/72 סנוקרסט (ישראל) בע”מ נ’ ראש העיר בני-ברק, פ”ד כז(1) 632.
[6] בג”צ 267/70 שרעף נ’ ראש העיריה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, בת-ים, פ”ד כד(2) 784.
[7] בג”צ 75/76 “הילרון” חברה ליצוא ויבוא גידולי ומוצרי חקלאות בע”מ נ’ מועצה ליצור פירות ושיווקם (מועצת הפירות), פ”ד ל(3) 645.
[8] בג”צ 7177/95 יורגם בע”מ נ’ מרכז ההשקעות על-פי חוק לעידוד השקעות הון, פ”ד נ(2) 1.
[9] בג”צ 676/84 טיים אינק. נ’ היועץ המשפטי לממשלה, פ”ד לח(4) 561.
[10] בג”צ 327/60 רפאלי נ’ הוועדה המחוזית לבנין ולתכנון ערים, ירושלים, פ”ד טז 550.
[11] בג”צ 162/67 בית יולס בע”מ נ’ המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ”ד כא(2) 374.
[12] בג”צ 85/63 אדרי נ’ ראש המועצה המקומית קרית-שמונה, פ”ד יז 1600.
פסקי-דין אמריקניים שאוזכרו:
[13] Cook v. Griffin 364 N.Y. Supp. 2d 632 (1975).
[14] Janasiewicz v. The Board of Education of the County of Kanawha 299 S.E. 2d 34 (1982).
[15] Cooper v. The Board of Education of Summers County 478 S.E. 2d 341 (1996).
פסקי-דין בינלאומיים שאוזכרו:
[16] Kjeldsen v. Denmark (1979) 1 E.H.R.R. 711.
ספרים ישראליים שאוזכרו:
[17] נ’ בן-אליא, ש’ כנעני אוטונומיה מקומית ‘ללא-עלות’: סוגיית מימון הפיתוח הפיזי של מוסדות חינוך (1996).
[18] ס’ גולדשטיין הזכות לחינוך – עיונים בזכויות האזרח בישראל (1989).
ספרים זרים שאוזכרו:
[19] D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick Law of the European Convention on Human Rights (London, 1995).
[20] R. McManus Education and the Courts (London, 1998).
[21] F.G. Jacobs, R.C.A. White The European Convention on Human Rights (Oxford, 2nd ed., 1996).
שונות:
[22] The European Convention on Human Rights.
[23] 68 Am. Jur. 2d (2000).
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 19/03/2000. העתירה נדחתה. הצו-על-תנאי בוטל.
רנאטו יאראק – בשם העותרת;
שי ניצן, סגן בכיר א לפרקליטת המדינה וממונה על עניינים ביטחוניים בפרקליטות המדינה – בשם המשיב.
פסק-דין
השופט מ’ חשין
העותרת שלפנינו – רשת גני חב”ד בארץ הקודש – מטרתה היא “חינוך ילדי ישראל בגיל הגן ברוח תורת ישראל וערכי חב”ד”. העותרת מחזיקה, כדבריה, בשישים ושמונה גני-ילדים המוכרים כגני-חובה על-פי דין, וחלק ניכר מתקציבה בא ממשרד החינוך. לטענת העותרת, חלים על גני-החובה שהיא מפעילה חובות שאותן מטיל חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, ה’תשנ”ז-1997, ועתירתה היא שנורה את המשיב – את שר החינוך – ואת משרד החינוך, כי יישאו במימון הוצאות שהיא נאלצת לעמוד בהן בשל חלות אותו חוק עליה. המשיב כופר בחובה זו שהעותרת טוענת לה, ובחילוקי-דעות אלו הוטל עלינו להכריע.
עד שנידרש לחילוקי-הדעות שנתגלעו בין בעלי-הדין, הבה נתוודע אל הוראות-החוק שלעניין, ולאחר שנמלא כרסנו בחוכמה ודעת ניפנה לטיעוניהם של בעלי-הדין ולשקלא-וטריא שהציגו לפנינו.
הוראות הדין שלעניין
2. ענייננו הוא, כאמור, בחוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה (להלן נכנה חוק זה – החוק, החוק החדש או חוק יום חינוך ארוך). ללימוד תכליתו של החוק אין צורך כי נרחיק נדוד. כדרכם של מקצת חוקים בשנים האחרונות, מכריז החוק על תכליתו בלשון מפורשת וברורה. נקרא-נא אפוא את דבר-החוק וממנו נלמד. וכך מודיענו החוק בהוראת סעיף 2 בו:
“2. מטרות
(א) מטרתו של חוק זה לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כשרונותיו.
(ב) חוק זה בא להוסיף שעות לימודים וחינוך על השעות הקיימות במוסדות החינוך, כדי להרחיב ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמיד, להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953.”
קריאה בדבר-החוק תלמדנו כי שתיים הן מטרותיו, זו מטרה שבהוראת סעיף 2(א) וזו מטרה שבהוראת סעיף 2(ב). המטרה האחת היא – כלשון הוראת סעיף 2(א) לחוק – לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כישרונותיו. המטרה האחרת היא – וזו הוראת סעיף 2(ב) לחוק – להרחיב ולהעמיק את הידע ואת ההשכלה של התלמיד, ובד-בבד להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית. ו”הכל” מוסיף החוק ומודיענו “במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953”. עוד מפרש לנו החוק, כי אומר הוא להשיג מטרות אלו על דרך של הוספת שעות לימודים וחינוך על השעות הקיימות כיום במוסדות-החינוך.
סעיף 3 לחוק ממלא תוכן את המושג “יום חינוך ארוך”, בהורות כמה שעות – ובאילו ימים – ישהו תלמידים במוסדות-החינוך.
3. המחוקק ידע ידוע היטב כי ביצועו של החוק עתיד להיתקל בקשיי-מימון. בשל קשיי-מימון נכשל ביצועו של חוק קודם – הלוא הוא חוק יום חינוך ארוך, ה’תש”ן-1990 – וכחכם שלמד מניסיונו אמר המחוקק זו הפעם להלך עקב-בצד-אגודל ולהחל ביישום החוק בהדרגה: להחילו בתחילה על אותם מקומות הנדרשים במיוחד לסיוע נוסף בחינוך, ורק לאחר מכן להוסיף ולהחילו על כל הארץ כולה. וכך מורנו סעיף 4(א) לחוק, וכותרתו היא “החלה בהדרגה”:
“4. החלה בהדרגה
(א) חוק זה יוחל בהדרגה, החל בשנת הלימודים תשנ”ח, בישובים או בשכונות, שיקבע השר בצווים, תוך מתן עדיפות לישובים או לשכונות אשר לדעת השר זקוקים לסיוע נוסף בחינוך, ובלבד שהחלתו תושלם לא יאוחר מתחילת שנת הלימודים ה’תשס”א”.
המחוקק קיווה, כמסתבר, כי יעלה בידו להשלים את החלת החוק תוך שלוש שנים (בשנים תשנ”ח, ה’תשנ”ט ותש”ס), כך שהחל בשנת הלימודים תשס”א יוחל החוק על כל הארץ כולה. אלא שתקווה זו נכזבה, ובחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), ה’תשנ”ט-1999 נקבע (בסעיף 35 בו), כי תחת שנת הלימודים תשס”א – שנקבעה כשנת-יעד ליישומו המלא של החוק – תבוא שנת הלימודים תשס”ד, לאמור החלתו השלמה של החוק נדחתה בשלוש שנים נוספות. טעמה העיקרי של הדחייה: “לאחר תחילת יישומו של החוק התברר כי הפעלתו כרוכה בקשיים בהיערכות הרשויות המקומיות ובתי הספר. עלות יישום החוק במלואו מסתכמת בלמעלה ממיליארד ש”ח. מוצע לאפשר למשרד החינוך ליישם חוק זה, שיישומו מורכב ועלויותיו גבוהות, באופן הדרגתי ומבוקר על פני תקופה ארוכה יותר מזו שנקבעה בחוק” (הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999) (מס’ 2), ה’תשנ”ט-1998, בעמ’ 278, דברי הסבר להצעת סעיף 45). במילה אחת: החלת החוק נדחתה בשל קשיי-תקציב. ואנו נשמור את הדבר.
נוסיף עוד – והוא לענייננו במיוחד – כי בהחלת החוק, באותם מקומות שהוחל, הוטל על הרשויות לעשות על דרך של שוויון בין כל מוסדות-החינוך. ובלשונו של סעיף 4(ב) לחוק:
“4. החלה בהדרגה
(א) …
(ב) בישובים או בשכונות שייקבעו כאמור בסעיף קטן (א) יחול חוק זה על כל מוסדות החינוך שבאותם ישובים או שכונות.”
4. כאמור בהוראת סעיף 4(א) לחוק, “השר” – כיום: שר החינוך – נקבע כבעל הסמכות להחיל את החוק בהדרגה. שר החינוך אכן עשה שימוש בסמכותו זו וציווה, באישור ועדת החינוך והתרבות של הכנסת (כדרישת סעיף 5(ב) לחוק), את צו יום חינוך ארוך ולימודי העשרה (החלה במוסדות חינוך), ה’תשנ”ח-1998 (להלן נכנה צו זה – צו ההחלה). בצו ההחלה פירט השר קריטריונים להחלתו המדורגת של יום חינוך ארוך, ובנספח לו פירט רשימת מאה יישובים ושכונות שהחוק יוחל עליהם.
5. להשלמה נזכיר כי החוק חל על מוסדות-חינוך, והגדרתו של המושג “מוסד חינוך” כוללת (כהוראת סעיף 1 לחוק) “מוסד חינוך ללימוד שיטתי לתלמידים”. “תלמיד” הוא (כהגדרת סעיף 1 לחוק) – “מי שלומד במוסד חינוך, בגן חובה או באחת הכיתות א’ עד י”ב”. ענייננו הוא, כמובן, בגני-חובה, ואין חולקים כי החוק חל על גני-חובה.
כפי שלמדנו מפי המשיב, הוחלט להחיל את החוק על גני-חובה באיטיות לא אך מטעמי תקציב, אלא גם מטעמים פדגוגיים. המומחים ביקשו לבחון אם יום חינוך ארוך מתאים וראוי לילדי-גן, וכיצד ראוי לארגן באורח נאות את סדר היום בגן להשגת תוצאות מיטביות. לעניין זה אף הוקם מטה פדגוגי מיוחד, וכללי הניסוי והפיקוח מצאו ביטוי בחוזר מיוחד של המנהל הכללי של משרד החינוך. החוק לא הוחל אפוא אלא על גני-חובה בשישה-עשר יישובים ושכונות בלבד, וכל אותם גני-חובה נמנים על מערכת החינוך של המדינה. גנים שאינם משתייכים לרשת החינוך של המדינה – ובהם גני העותרת – החוק לא הוחל עליהם, וממילא אף לא זכו במימון יום לימוד ארוך.
טענות העותרת
6. משלמדנו וידענו את עיקרי החוק, נוכל עתה להוסיף ולהבין את טענות העותרת. סעיף 4(ב) לחוק, כך טוענת העותרת, מורה אותנו כי ביישובים ובשכונות שהשר יחליט להחיל את החוק עליהם “יחול חוק זה על כל מוסדות החינוך שבאותם ישובים או שכונות”. פירוש: השר אמנם קנה שיקול-דעת על אילו יישובים ושכונות יחיל את החוק, אך משהחליט להחילו על יישוב פלוני או על שכונה אלמונית, אמור החוק לחול על כל מוסדות-חינוך – קרא, לענייננו: על כל גני-חובה – שבמקום. והנה, כך מוסיפה העותרת וטוענת, מסתבר כי החוק הוחל בצו השר על יישובים ועל שכונות שבהם מצויים גני-חובה של העותרת, אך בעוד אשר גני-החובה של המדינה באותם מקומות זכו לקבל מימון מאת המדינה, מסרב השר לממן יום לימוד ארוך בגני-החובה של העותרת. במחדלו זה לממן את גני-החובה שלה, כך טוענת העותרת, מפר השר חובה שהוטלה עליו בחוק, ומן הדין שבית-המשפט יורה אותו לקיים את שחייב הוא לקיים. העותרת מסבה את תשומת-לבנו להוראות נוספות בחוק, וגם מהן מבקשת היא ללמוד על זכותה למימון יום לימוד ארוך בגני-החובה שלה. הנה-היא, למשל, הוראת סעיף 2(א) לחוק, ולפיה מטרת החוק היא “לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל…”. שואלת העותרת ברוגזה: וכי ילדינו לא ילדים בישראל הם? והרי בסרבו לממן להם יום לימוד ארוך מונע השר מילדינו “הזדמנות שווה בחינוך”? ומדוע לא יהיו ילדינו זכאים לתוספת שעות החינוך, כמוהם כילדים המתחנכים בגני-חובה של המדינה?
לחלופין, כך מוסיפה העותרת וטוענת, בסרבו לכסות הוצאות הנדרשות למימונו של יום לימוד ארוך בגני-חובה של העותרת, מפלה השר את העותרת בלא צידוק ראוי, ובכך עובר הוא על לאו של בל-תפלה. מכאן, גם אם אין השר חייב על-פי הוראות החוק המפורשות לכסות הוצאות הנדרשות למימון יום לימוד ארוך בגני-חובה של העותרת, חייב הוא עצמו במעשה הפליה בלתי חוקי, ומן הדין שבית-המשפט יורה אותו את דרך הישר.
המדינה כופרת בטיעוני העותרת, מפרטת היא בתשובותיה, ובדברינו להלן נסרוק את בקעת חילוקי-הדעות בין בעלי-הדין.
עיון ודיון – הערות מקדימות
7. לכאורה, טעם רב יש בטענותיה של העותרת, וקריאה תמה ושוטפת של החוק עשויה לתמוך בטרונייתה. אכן, קריאה בחוק כאשר-ירוץ-בו-הקורא עשויה ללמדנו במבט ראשון – אפשר אף במבט שני – כי אמור הוא להיות מוּחָל באורח שוויוני על כל מוסדות-החינוך ועל כל התלמידים במדינה. נזכור לעניין זה כי המושג “מוסד חינוך” (כהוראת סעיף 1 לחוק) כולל כל “מוסד חינוך ללימוד שיטתי לתלמידים”, וכי “תלמיד” הוא כל “מי שלומד במוסד חינוך, בגן חובה או באחת הכיתות א’ עד י”ב”. אם אלה הם פני הדברים, ממילא נגרם לה לעותרת עוול, ושומה עלינו לחוש לעזרתה.
האומנם כך? כך ולא אחרת? אפשר כך ואפשר לא-כך, אך דומה כי לא נגיע אל קרקעית האמת עד שנוסיף ונחפור ונחקור.
8. בעיקרם של דברים מבקשת העותרת לקרוא את החוק כחוק-לבדד-ישכון, כמו חוק בלי ראשית הוא – אף שלא בלי תכלית – כמו בא הוא אלינו מן החלל החיצון ולא ידענו מניין בא. ואולם דרך פרשנות זו לא תצלח. במקום אחד נדרשנו לפירושה של הוראת סעיף 4א לחוק השבות, ה’תש”י-1950 – הוראת-חוק שהוספה לחוק השבות לאחר היות החוק – ועל דרך הפרשנות הראויה אמרנו דברים אלה (בג”צ 3648/97 סטמקה נ’ שר הפנים [1], בעמ’ 750):
“…דעתי היא כי הפירוש הלשוני הדינמי עוצמתו רבה מן הפירוש הלשוני הסטטי. הוראת סעיף 4א, לא יהא זה נכון וראוי אם ייאמר עליה כי לבדד תשכון וכי בהוראות-חוק אחרות לא תִּתְחַשַׂב. בחפירות ארכיאולוגיה, לו מצאנו חרס עתיק ועליו חרות סעף 4א – והחרס לבדד, בלי ראשית בלי אחרית, בלא הקשר להוראות שלפניו ושלאחריו, כמו חי הוא הנושא-את-עצמו – אפשר פירשנוהו כך ואפשר פירשנוהו אחרת. ואולם לא כך הם פני הדברים. סעיף 4א נשתל בגוף חוק השבות בכוונת-מכַוֵון להופכו אבר חי בגוף. חוק השבות זורם בו והוא זורם בחוק השבות. לרקע זה, לא יהא זה לא נכון ולא ראוי אם ננתקהו ממקומו, נחזיק אותו בין אצבעותינו, ונקרב אותו אל האור לבוחנו לעצמו, לבדד. אם אמת ביקשנו למצוא, שומה עלינו לבוחנו במקומו הטבעי, בהקשר חוק השבות…”.
כך בפירושו של חוק השבות וכך בפירושו של חוק יום חינוך ארוך. חוק יום חינוך ארוך סיפח עצמו למשפחת דיני החינוך בארץ, ועל-כן נדון בו ונפרש אותו על רקע אותם דינים וכבן למשפחה שנספח אליה. ראו עוד ע”ב 2/84 ניימן נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה [2], בעמ’ 307 (מפי השופט ברק).
אכן, ההיסטוריה של דיני החינוך בישראל לא החלה בחוק יום חינוך ארוך ואף לא תסתיים בו. חוק יום חינוך ארוך – כמוהו כחוקים אחרים, וחוקי-יסוד בכלל – אינו אלא חוליה בשרשרת שהחלה לפניו ותמשיך אחריו. בנוי הוא על מסד של חקיקה שקדמה לו, ובלעדי אותה חקיקה דומה הוא לנשמה ערטילאה, נשמה נעדרת-אחיזה בארץ ובשמים. אמנם כן: מבקש הוא החוק לשנות את שקדם לו – לשנות ולהוסיף עליו – אך בה-בעת אומר הוא להמשיך במלאכה שקודמיו החלו בה, ומעשה המשך, נבין מעצמנו, אינו אלא חלף-דיבור למעשי שינוי והוספה, שאין שינוי והוספה אלא לדברים קודמים. אם נצרכים אנו לראיה לדברינו, ידבר החוק בעבורנו. הנה הוא סעיף 1 לחוק הקובע כי “מוסד חינוך” כולל “בית-ספר מקצועי כהגדרתו בסעיף 1 לחוק החניכות, התשי”ג-1953”; הנה-היא הגדרת “רשות חינוך מקומית” (בסעיף 1 לחוק) שהיא “כהגדרתה בחוק לימוד חובה, ה’תש”ט-1949”; והנה-היא הוראת סעיף 2(ב) לחוק – הוא סעיף המטרה של החוק – ולפיו פועלו של החוק הוא “להוסיף שעות לימודים וחינוך… כדי להרחיב ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמיד, להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953″. ה”מסגרת” – זו המסגרת שהחוק החדש נועד להריק תוכנו אל-תוכה – תימצא לנו אפוא בחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953 – בו ובחוק לימוד חובה, ה’תש”ט-1949 – והחוק החדש ייעודו לשלב חוליה בחוליה ולהמשיך את השרשרת.
נשנס אפוא מותניים, נפשיל שרוולים, ניטול את ומכוש בידנו, ונחל בחפירה לגילוי המסד שעליו נבנה חוק יום חינוך ארוך.
מעט על מבנה מוסדות-החינוך בישראל
9. חובת חינוך חלה על כל ילד בישראל החל בגיל שלוש ועד היותו נער בן 15; ראו הגדרת “חינוך חובה” בסעיף 1 לחוק לימוד חובה. החובה ליתן חינוך לילדים ולנערים מוטלת על המדינה (סעיף 7(א) לחוק לימוד חובה), והחובה לקיים מוסדות-חינוך למתן חינוך חובה חינם מוטלת על המדינה בצוותא-חדא עם הרשות המקומית שבשטחה גרים התלמידים (סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה). במקביל לחובות אלו המוטלות על הרשויות, נושאים ההורים בחובה לדאוג לכך שילדיהם ילמדו באופן סדיר ב”מוסד חינוך מוכר” (סעיף 4 לחוק לימוד חובה). מהו אותו מוסד-חינוך “מוכר” שניתן לקיים בו את חובת הלימוד? במקום זה נכנסים אנו אל הטרקלין ממש וקרבים והולכים אנו אל ענייננו.
10. מוסדות-החינוך בישראל, כמה וכמה סוגים בהם, ואולם אנו – לענייננו עתה – לא נדבר אלא ב”מוסדות חינוך מוכרים”. מוסדות-חינוך “מוכרים” נחלקים לשני סוגים, ואלה הם: מוסדות-חינוך “רשמיים” ומוסדות-חינוך “מוכרים” שאינם רשמיים. וכלשונו של סעיף 1 לחוק לימוד חובה:
“‘מוסד חינוך מוכר’ פירושו –
(א) כל מוסד חינוך רשמי;
(ב) כל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק זה.”
הגדרתו של המושג “מוסד חינוך רשמי” באה אף-היא בסעיף 1 לחוק לימוד חובה, וכך דוברת היא אלינו:
“‘מוסד חינוך רשמי’ פירושו – מוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה.”
השלמה להגדרתו של “מוסד חינוך רשמי” באה בסעיף 1 לחוק חינוך ממלכתי, בהגדרותיהם של “מוסד חינוך ממלכתי” ו”מוסד חינוך ממלכתי דתי”. ואלו הן ההגדרות:
“‘מוסד חינוך ממלכתי’ פירושו – מוסד חינוך רשמי שניתן בו חינוך ממלכתי, למעט מוסד חינוך ממלכתי דתי;”.
“‘מוסד חינוך ממלכתי דתי’ פירושו – מוסד חינוך רשמי שניתן בו חינוך ממלכתי דתי;”.
דבר אחרון – אחרון במניין אך לא בחשיבות: במוסדות-החינוך הרשמיים, אלה מוסדות-החינוך הממלכתיים והממלכתיים-דתיים, זוכים התלמידים לקבל “חינוך ממלכתי”, ופירושו של צירוף-תיבות זה הוא (כהגדרת סעיף 1 לחוק חינוך ממלכתי):
“‘חינוך ממלכתי’ פירושו – חינוך הניתן מאת המדינה על פי תוכנית הלימודים, ללא זיקה לגוף מפלגתי, עדתי או ארגון אחר מחוץ לממשלה, ובפיקוחו של השר או של מי שהוסמך לכך על ידיו.”
המושג “חינוך ממלכתי” אינו צירוף-תיבות ריק ונעדר תוכן. חינוך ממלכתי ניתן למטרות מסוימות, ומטרות אלו – מטרות החינוך הממלכתי – סעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי מפרש ומפרט בהן. לאחרונה תוקנה הוראת-חוק זו בחוק חינוך ממלכתי (תיקון מס’ 5), ה’תש”ס-2000. תיקון אחרון זה שפורסם בספר החוקים מיום 29 בפברואר 2000, חולל שינויים נכבדים במטרות החינוך הממלכתי כפי שבאו לידי ביטוי בנוסחו המקורי של החוק, אך עיקרו הוא – כשהיה בעבר: חינוך התלמידים לערכי-המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית ולערכי-חברה שהאדם וכבוד האדם הם במרכז ההוויה והעשייה.
11. נצרף עתה אחת לאחת וכך נאמר: יש מוסדות-חינוך שהמדינה ורשויות ציבוריות אחרות – בעיקר רשויות מקומיות – מחזיקות בהם ומממנות אותם על-פי חוק; אלה הם מוסדות-חינוך “רשמיים”, ונחלקים הם למוסדות-חינוך ממלכתיים ולמוסדות-חינוך ממלכתיים-דתיים. בצדם של אלה יש מוסדות-חינוך “מוכרים” שאינם רשמיים – אלה מוסדות-חינוך ששר החינוך הכריז עליהם להיותם מוסדות-חינוך “מוכרים”. מוסדות-חינוך “מוכרים”, גופים פרטיים מחזיקים בהם, ומשלא מצאנו כל הוראה בחוק על כך שהמדינה נושאת במימונם, הנחת-המוצא היא, כמסתבר, כי אותם גופים פרטיים הם אף האמורים, לכאורה, לממנם. מכל אלה נדע, כי לא הרי מוסדות-חינוך רשמיים כהרי מוסדות-חינוך “מוכרים” גרידא, לא מבחינת ההכרה בהם ולא מבחינת מימונם (והוא לענייננו בהליך שלפנינו). שמוסדות-חינוך רשמיים המדינה והרשויות המקומיות נושאות בעול החזקתם – בכול-מכל-כול – בעוד אשר מוסדות “מוכרים” גרידא, לא המדינה ולא גופי-ציבור אחרים אמורים על-פי חוק לשאת בהוצאות החזקתם.
להשלמה נאמר, כי תופעה חברתית זו של בתי-ספר פרטיים – לאמור: ההכרה בזכותם של הורים לבחור לילדיהם מוסדות-חינוך חלופיים למסגרות החינוך הממלכתיות – מוכרת בעולם המערבי, בכפוף לסמכותה של המדינה לקבוע תנאים לקיומם ולתנאי החזקתם של אותם מוסדות. ראו, למשל:
The European Convention on Human Rights [22], Protocol no. 1, Art. 2; D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick Law of the European Convention on Human Rights [19], at p. 540 ff.; R. McManus Education and the Courts [20], at pp. 190-191; Kjeldsen v. Denmark (1976) [16], at pp. 729-730 (paras. 49-50); 68 Am. Jur. 2d [23], Schools, § 387, at pp. 595-596.
ראו עוד סעיף 7 לחוקתה של גרמניה, בייחוד בפיסקאות (4) ו-(5) בו.
מוסדות-חינוך “מוכרים” – כיצד?
12. מוסדות-חינוך רשמיים, שר החינוך הוא המכריז על קיומם והוא המורה על המשך קיומם, על מיזוגם וכו’. ראו למשל: תקנות לימוד חובה (מתן צווים לפתיחת מוסדות חינוך ולקיומם), ה’תשי”ג-1952; סעיף 10 לחוק חינוך ממלכתי, ועוד. וכשם שהשר מורה על פתיחתם של מוסדות-חינוך רשמיים, כן קובע הוא מה תהיינה תכניות הלימודים בהם – בהתאם למטרות החינוך הממלכתי, למותר לומר: תכניות השלמה לתכנית הלימודים; תכניות לשעות נוספות ותכניות לשם ניסוי: סעיפים 4 עד 9 לחוק חינוך ממלכתי. כך הוא אף באשר לפיקוח על הנעשה בבתי-הספר, פיקוח שאנשי משרד החינוך מבצעים אותו ואחראים לו. במילה אחת: מוסדות-החינוך הרשמיים אבר הם בגופה של המדינה – בגופו של משרד החינוך – וכל אשר נעשה ונחדל בהם הוא באחריות המדינה, לזכותה ולחובתה. זה השירות שהמדינה נותנת לתושביה, כך ממלאת המדינה את חובתה לספק חינוך לילדי ישראל.
שלא כמותם של מוסדות-החינוך הרשמיים הם מוסדות-החינוך המוכרים (שאינם רשמיים), שבעניינם של אלה האחרונים אין המדינה נושאת בחובות-מישרין אלו: לא בחובת-מישרין ליתן חינוך לילדים המתחנכים בהם ולא בחובת-מישרין לממן את החזקתם של אותם מוסדות. מוסדות-חינוך מוכרים (שאינם רשמיים) גופים פרטיים מחזיקים בהם; הם אף האחראים הראשונים לנעשה בהם והם החייבים בהוצאות החזקתם.
13. החוק מאפשר להורים לבחור לילדיהם חינוך “פרטי” – במוסדות-חינוך מוכרים (שאינם רשמיים) – תחת חינוך “ממלכתי” – אך בה-בעת מקפיד הוא כי במוסדות אלה יתקיימו תנאים נדרשים, הן באשר לעצם החזקתם של המוסדות והן באשר לתכניות הלימודים בהם. הוראת-החוק הקובעת לענייננו באה בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, המשמיע אותנו, וזו לשונו:
“11. מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים
השר רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט”.
הוראת-חוק זו – כלשונה – אינה אלא הוראה מסמיכה, ודרכי ההכרה במוסדות-חינוך מוכרים לא-רשמיים, לרבות הנהגת תכניות לימודים בהם, הנהלתם, הפיקוח עליהם ותמיכת המדינה בתקציביהם “אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט” נקבעו בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), ה’תשי”ד-1953 (להלן נכנה תקנות אלו – תקנות מוסדות מוכרים). ניתן דעתנו כי תקנות מוסדות מוכרים הן משנת ה’תשי”ד-1953 – לפני כארבעים ושבע שנים – וכי במשך תקופה ארוכה זו לא נשתנו אלא במעט. תקנות אלו קובעות תנאים להכרה במוסד-חינוך כבמוסד-חינוך מוכר (תקנה 3), ביניהם תנאים בעניין תכנית הלימודים, סגל המורים והעובדים, תנאי השיכון וכו’.
נעבור עתה ונדון בנושא מימונם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים, והוא עיקר לענייננו.
מימונם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים
14. מוסדות-חינוך רשמיים, המדינה חייבת בהוצאות החזקתם; זו משמעות זכותם של ילדים לקבל מאת המדינה חינוך חינם (סעיף 6 לחוק לימוד חובה). חובתה זו של המדינה חלה רק – ואך-ורק – על מוסדות-חינוך רשמיים. חריג לכלל נקבע בסעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה, ולפיו “רשאי השר, בצו, להורות כי מי שלא ניתן, לדעת השר, להבטיח לימודיו במוסד חינוך רשמי – ילמד במוסד חינוך אחר, ואוצר המדינה ישא בשכר לימודיו במוסד כאמור, בתנאים שנקבעו בצו האמור”. הוראת-חוק זו נועדה לפתור בעיות מיוחדות של ראובן או של שמעון, שלא ניתן להבטיח את לימודיהם במוסד-חינוך רשמי. כך גם נלמד מצו מיוחד שצווה לעניין זה והוא צו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי), ה’תשל”ח-1978. אין ללמוד מהוראת סעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה – כטענת בא-כוח העותרת – כי ייעודה הוא להטיל על המדינה חובה לשאת במימונם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים.
שלא כמוסדות-החינוך הרשמיים הם מוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים, שאלה האחרונים אינם זכאים מכוח החוק למימון החזקתם בידי המדינה או בידי רשויות ציבור אחרות. בה-בעת, כפי שראינו, נותן החוק סמכות בידי שר החינוך – בסעיף 11 סיפה לחוק חינוך ממלכתי – לקבוע בתקנות הוראות לתמיכת המדינה בתקציביהם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים “אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט”. השר עשה שימוש בסמכותו זו, וכך קבע בתקנות 8(א) ו-9 לתקנות מוסדות מוכרים:
“8. בקשה לתמיכת המדינה
(א) רצה בעל מוסד [קיראו: בעל מוסד מוכר – מ’ ח’] בתמיכת המדינה יצרף לבקשתו לשר את הצעת התקציב של המוסד לשנת הלימודים הבאה ויכלול בה פרטים מלאים ונכונים על התקן, המצבה ומשכורות המורים ועל הוצאות המוסד לשירותים ולבנינים.
…
9. השר רשאי לתמוך במוסד מוכר בשיעור הנראה לו לגבי כל מוסד ומוסד.”
החלטת השר
חד וחלק: מוסד-חינוך מוכר לא רשמי לא קנה זכות לתמיכת-ממון מטעם המדינה. השאלה אם מוסד-חינוך מוכר יזכה בתמיכה – ואם יזכה: באיזה שיעור יזכה – נתונה לשיקול-דעתו של השר, והשר יחליט בשאלת התמיכה לאחר שיבחן את בקשת התמיכה לגופה. ראו עוד נ’ בן-אליא, ש’ כנעני אוטונומיה מקומית ‘ללא-עלות’: סוגיית מימון הפיתוח הפיזי של מוסדות חינוך [17], בעמ’ 9-10. למותר לומר כי שיקול-דעתו של השר כפוף לכללי המשפט המינהלי הרגילים, ובהם כללי הסבירות והשייכות לעניין, היעדר שרירות, היעדר שיקולים זרים וכו’. ואולם, בכפוף לכללים אלה, שר החינוך הוא המחליט בנושא מימונם של בתי-ספר מוכרים לא רשמיים. כפי שהודיענו בא-כוח המדינה, אמנם גני-החובה של העותרת זוכים במימון חלקי של הוצאות החזקתם.
15. למותר לומר כי ההבחנה בין בתי-ספר רשמיים לבין בתי-ספר מוכרים לא רשמיים – שֶׁאֵלֶּה זכאים למימון מלא מתקציב המדינה ואלה אינם זכאים למימון מכוח-חוק – הבחנה היא שאין עמה הפליה. כל ילד ונער בישראל – ואלה הם בעלי-הזכות האמיתיים – יכול וזכאי לקבל במוסדות-החינוך הרשמיים חינוך חינם ושווה לכלל ילדי ישראל. ואם בוחרים ילדים או נערים – המדקדק יאמר: אם בוחרים הוריהם של ילדים ונערים – ביודעין ובכוונת-מכוון, לקבל חינוך שלא במוסדות רשמיים של המדינה אלא במוסדות מוכרים לא רשמיים, אמנם זכאים הם לעשות כן, אך במקרה זה לא יישמעו בטענת הפליה בנושא של מימון (כמובן, בכפוף לכללים הרגילים של המשפט המינהלי). ראו והשוו:
Cook v. Griffin (1975) [13]; 68 Am. Jur. 2d, supra [23],מ§ 389, at pp. 596-597.
אכן, רשאית וזכאית היא המדינה לקדם מטרות שהיא חפצה ביקרן – בענייננו: מטרות החינוך הממלכתי – ולהקציב משאבים להשגתן של אותן מטרות. וכל עוד זכאים כל ילדה וכל ילד, כל נערה וכל נער, להשתלב במסגרת חינוך מועדפת זו, לא נשמע לטענה שעניינה הפלייתו לרעה, כביכול, של זרם חינוך שאינו ממלכתי. ראו עוד פרופ’ ס’ גולדשטיין הזכות לחינוך – עיונים בזכויות האזרח בישראל [18], בייחוד בעמ’ 40-41. זאת ועוד: ההבחנה בין מוסדות אלה למוסדות אלה הבחנה היא שהמחוקק הורה עליה, ובאין טענה של סתירה לחוקי-על – וטענה מעין-זו לא שמענו – ממילא לא נשמע לטענת הפליה. אמר בעניין זה בית-משפט במדינת וירג’יניה שבארצות-הברית, בפרשת
Janasiewicz v. The Board of Education of the County of Kanawha (1982) [14], at p. 37:
“It is one thing to say that a State may not prohibit the maintenance of private schools and quite another to say that such schools must, as a matter of equal protection, receive state aid”.
ראו עוד:
Cooper v. The Board of Education of Summers County (1996) [15]; Cook, supra [13]; F.G. Jacobs, R.C.A. White The European Convention on Human Rights [21], at pp. 267-268; McManus, op. cit. [20], at p. 191.
16. נוסיף בשולי הדברים – ואולי לא כל-כך בשוליהם – כי לכלל זה של היעדר חובת המדינה לשאת במימון הוצאותיהם של בתי-ספר מוכרים לא רשמיים נקבע חריג כבד והוא בסעיף 3א(ט) ו-3א(י) לחוק יסודות התקציב, ה’תשמ”ה-1985. בהתאם להוראות-חוק אלו, יוצאים מן הכלל תאגיד מרכז החינוך העצמאי ותאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ-ישראל, ושני תאגידים אלה זכאים לקבל תמיכה מאוצר המדינה (“למטרות חינוך בלבד”) “על פי קריטריונים עניניים אחידים ושוויוניים כמו לכלל ילדי ישראל”. חריג זה לכלל שלפיו חובת מימונם של בתי-ספר מוכרים לא רשמיים מוטלת על הגופים המחזיקים בהם – עליהם ולא על המדינה – לא עמד לפנינו לדיון ועל-כן לא נדון בו.
17. כללם של דברים: בתי-ספר “רשמיים” הם במדינה ובצדם בתי-ספר “מוכרים” לא רשמיים. בתי-ספר “רשמיים”, החוק וחקיקת-המשנה מסדירים את ענייניהם למן המסד ועד הטפחות: את נושאי הקמתם, החזקתם, מימונם, תכנית הלימודים שתהיה בהם ועוד כל כיוצא באלה נושאים ונושאי-המשנה הנצרכים להסדרת קיומו ולפעילותו של בית-ספר. שלא כמותם של בתי-הספר ה”רשמיים” הם בתי-הספר ה”מוכרים” ולא רשמיים, שלעניינם אין החוק מסדיר בגופו את דרכי הקמתם, את אופן החזקתם ועוד כל כיוצא באלה נושאים הכרוכים בהם. כל שעושה החוק אינו אלא זה, שמסמיך הוא את שר החינוך להתקין תקנות לדרכי ההכרה במוסד-חינוך להיותו מוסד-חינוך מוכר, להנהגת תכנית לימודים בו, להנהלתו, לפיקוח עליו ולתמיכת המדינה בו. וכל מוסד-חינוך המבקש הכרה בו, חייב להוכיח כי אכן עומד הוא בדרישות להכרה אשר-על-כן ראוי הוא להכרה.
על דרך הכלל – וככל כלל גם כלל זה אינו מדויק כל-כולו – ניתן לדמות את מארג הוראות-הדין החלות על בתי-ספר רשמיים כמצבור של נורמות, מצבור שממנו נמשך צינור-מוליך-נורמות אל מצבור אחר והוא מצבור הנורמות החלות על בתי-הספר המוכרים הלא רשמיים. שר החינוך ממונה על הולכת הנורמות – נורמות-מסגרת ונורמות ספציפיות – ממצבור ראשון אל מצבור שני, על ויסות הולכתן של נורמות, ועל שינוי נורמות העוברות בצינור, על-פי הצורך והעניין. נורמות החלות על בתי-ספר “רשמיים” לא תחולנה מעצמן על בתי-ספר מוכרים לא רשמיים, אלא אם יוליך אותן השר באותו צינור-מוליך-נורמות, וככל שיוליך אותן. לשון אחר: השר הוא שיחליט אילו נורמות תעבורנה בצינור-מוליך-הנורמות ואילו נורמות לא תעבורנה. ואלו שתעבורנה – כיצד תעבורנה ואילו שינויים יתחוללו בהן.
18. ולעניין הוצאות החזקתם של בתי-ספר מוכרים לא רשמיים: הורים רשאים לקבוע היכן יחונכו ילדיהם, אם במוסד-חינוך רשמי ואם במוסד-חינוך מוכר לא רשמי; אך אם החליטו ובחרו בחלופה בתרא, אין הם זכאים למימון הוצאות לימודיהם של הילדים אלא אם הורה השר אחרת, וככל שהורה. שר החינוך הוא שיקבע אם בית-ספר מוכר פלוני זכאי לקבל תמיכה למימון הוצאותיו, ואם זכאי הוא – לאיזה שיעור תמיכה זכאי הוא.
19. הנה-הנהו המסד שעליו בנוי חוק יום חינוך ארוך, ומכאן השאלה שלענייננו: האם סוטה החוק החדש מן הדגם שמציבים לפנינו חוק לימוד חובה וחוק חינוך ממלכתי (על חקיקת-המשנה שנעשתה מכוחם)? ביתר פירוט ודיוק: האם ייאמר כי אין המדינה חייבת לשאת במימון גני-החובה של העותרת ככל שהמדובר הוא בשעות הרגילות של השהות בגן (ועל כך אין חולקים), אך בה-בעת חייבת היא – כטענת העותרת – לשאת במימון מלא של התוספת לשעות הרגילות, זו תוספת-שעות שהחוק החדש מורה עליה? או שמא נאמר, כטענת המדינה, כי דגם השעות הרגילות יחול גם על השעות הנוספות האמורות בחוק החדש, וכי כאלו-כן-אלו אין המדינה חייבת לשאת בכל חובת מימון? ובמשל-הצינור נאמר: האם – כטענת העותרת – ברא החוק החדש צינור-מעקף לצינור הראשי, מעין צינור-על שאינו קשור כלל לצינור הראשי ואינו נשמע לכללים החלים על הצינור הראשי? או שמא – כטענת המדינה – לא ברא החוק צינור-מעקף לצינור הראשי, וכל כוונתו לא הייתה אלא להזרים את הוראותיו של חוק זה בצינור הראשי, תוך התאמה, כמובן, לקביעותיו המהותיות?
20. לכאורה, לא הוטל עלינו להכריע אלא בשאלת המימון בלבד, דהיינו בשאלה אם חייבת היא המדינה – או אם אין היא חייבת – לממן לגני-החובה של העותרת הוצאות הכרוכות בהפעלת החוק החדש (במקומות שהחוק הוחל עליהם). ואולם, בחינה מקרוב תלמדנו כי שאלת המימון נחלקת, להלכה ולמעשה, לשתי שאלות נפרדות, ואלו הן: שאלה אחת: האם חל החוק – מעיקרו של דין – על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים? שאלה שנייה: אם חל החוק כאמור – האם חייבת המדינה מכוחו במימון ההוצאות הכרוכות בהחלתו על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים? ואילו אם אין החוק חל – האם חייבת המדינה על-פי דין במימון ההוצאות הכרוכות בהחלתו על מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים? הבה נעבור אפוא ונדון בשתי שאלות אלו, אחת לאחת, כסדרן.
האם חל חוק יום חינוך ארוך על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים?
21. האם חל החוק על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים? העותרת טוענת בעוצמה ובלהט כי החוק חל-גם-חל על גני-החובה שהיא מפעילה – גני-חובה שהם מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים – ומכאן מבקשת היא ללמוד על חובת המדינה לממן אותן הוצאות שהיא נושאת בהן והכרוכות בהפעלתו של החוק. שאלנו את בא-כוח המשיב מה היא גירסת המדינה בנושא זה, אך תשובה חד-משמעית לא קיבלנו. וזה הטעם לעמדת המדינה: יש בו בחוק פנים לכאן ולכאן, והמשיב אינו רואה מקום לקבוע עמדה בשאלת-חוק שלדעתו אין צורך להכריע בה לעת הזו. גירסת המשיב היא, שבין שחל החוק על העותרת בין שלאו, בין-כך ובין-כך אין המדינה חייבת לממן את גני-החובה של העותרת. תשובה זו לא נראתה תשובה ראויה בעינינו, אך בא-כוח המשיב עמד על שלו, שאין הוא חייב, לעת הזו, לגבש גירסה בשאלת חלות החוק על מוסדות-חינוך לא רשמיים, ובהם גני-חובה של העותרת.
עמדה זו שהציגה המדינה לפנינו, עמדה תמוהה היא בעינינו. היינו מצפים כי תהא לה למדינה עמדה כלשהי, וכי תוסיף ותבאר מה טעמים, לדעתה, תומכים באותה עמדה. בסוף-כל-הסופות, שאלה זו המציגה עצמה לפנינו שאלה חשובה היא, ושאלה חשובה ראויה היא כי תזכה לתשובה.
אנו לא נוכל ללכת בדרכה של המדינה. מוסר חכמים “למד לשונך לומר איני יודע”, לא לבית-משפט נועד הוא, ועל-כן אנו, אין אנו רואים עצמנו מותרים שלא להשיב לשאלה. נעשה אפוא כמיטבנו להשיב עליה.
22. קריאת החוק לבדד עשויה לתמוך – כפי שראינו – בטענתה של העותרת; לאמור, החוק מבקש להחיל עצמו לא אך על מוסדות-חינוך רשמיים בלבד אלא על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים אף-הם. הנה-היא הוראת סעיף 2(א) לחוק, המלמדת אותנו כי “מטרתו של חוק זה לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כשרונותיו” (ההדגשה שלי – מ’ ח’); הנה-היא הוראת סעיף 4(ב), ולפיה אמור החוק לחול – ביישובים ובשכונות שהשר יורה עליהם – “על כל מוסדות החינוך שבאותם ישובים או שכונות” (ההדגשה שלי – מ’ ח’); הנה-היא הגדרת “מוסד חינוך”, הכוללת “מוסד חינוך ללימוד שיטתי לתלמידים”, הגדרה שכלשונה חלה היא על העותרת, והנה-היא הגדרת “תלמיד”, הכוללת “מי שלומד… בגן חובה…”. צרף אמירות אלו אחת-לאחת; זכור כי גני-החובה של העותרת מעניקים לימוד שיטתי לתלמידים; כי מטרת החוק היא לתת הזדמנות שווה לכל ילד בישראל; כי החוק אמור לחול על כל מוסדות-החינוך ביישוב או בשכונה שהוחל עליהם – זכור כל אלה וידעת – כך טוען עורך-דין יאראק – שתכלית החוק היא כי יחול על כל מוסדות-חינוך במדינה, ובהם מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים.
אשכול-טענות זה, אשכול כבד הוא. ואולם לא יעבור זמן רב עד שיתייצבו לפנינו, נכונים-לקרב, שיקולי-נגד כבדי-משקל: שיקולי פרשנות מילולית; שיקולי פרשנות תכלית-תוך-החוק ושיקולי פרשנות מבנית. והשלושה יגבירו חֵילים ויצביעו בעבור הגירסה הנוגדת, הגירסה שלפיה נכון וראוי לפרש את החוק כחוק החל על מוסדות-חינוך רשמיים בלבד, וכי אין זה ראוי ונכון לפרשו כבן-תחולה גם על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים.
23. אשר לשיקולים של הפרשנות המילולית ושל פרשנות התכלית-תוך-החוק: העותרת מדגישה, ובצדק מבחינתה, את הוראת סעיף 2(א) לחוק – הוראת ההזדמנות השווה לכל ילד בישראל – ואולם לא נוכל לספק עצמנו בראשיתו של מקרא. שומה עלינו להשפיל עינינו לסופו של כתוב, להוראת סעיף 2(ב) לחוק, והיא הוראת-מטרה אופרטיבית. הבה נתבונן בהוראה זו על רקע הוראת סעיף 2(א) :
“2. מטרות
(א) מטרתו של חוק זה לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כשרונותיו.
(ב) חוק זה בא להוסיף שעות לימודים וחינוך על השעות הקיימות במוסדות החינוך, כדי להרחיב ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמיד. להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953.”
קריאה בהוראת סעיף 2(ב) לחוק משמיעה אותנו במפורש – ככל שמפורש יכול שיהא מפורש – כי מטרת החוק היא להוסיף שעות-לימוד ושעות-חינוך על השעות הקיימות במוסדות-חינוך “הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953”. בעניין זה נזכור את הגדרת הדיבור “חינוך ממלכתי” (בסעיף 1 לחוק חינוך ממלכתי), והיא:
“‘חינוך ממלכתי’ פירושו – חינוך הניתן מאת המדינה על פי תכנית הלימודים, ללא זיקה לגוף מפלגתי, עדתי או ארגון אחר מחוץ לממשלה, ובפיקוחו של השר או של מי שהוסמך לכך על ידיו.”
שמע מנה: החוק מבקש להסב עצמו על החינוך הממלכתי בלבד, לאמור: על החינוך הניתן מאת המדינה במוסדות-חינוך רשמיים; על חינוך זה, ולא על החינוך הניתן מאת מוסדות-חינוך לא רשמיים כגני-החובה של העותרת. לשון אחר: חוק יום חינוך ארוך אומר להוסיף על הלימודים במוסדות-החינוך שחוק חינוך ממלכתי כונן, קרא על הלימודים בחינוך הממלכתי ובחינוך הממלכתי-דתי. ואמנם, בבחינת פירושו המילולי והמבני של חוק יום חינוך ארוך, אין מנוס ממסקנה כי מכוון הוא לחול על מוסדות-החינוך הרשמיים בלבד, אלה מוסדות שבהם ניתנים חינוך ממלכתי או חינוך ממלכתי-דתי. אכן כן: כהוראת סעיף 1 לחוק יום חינוך ארוך, הגדרת המושג “מוסד חינוך” כוללת “מוסד חינוך ללימוד שיטתי לתלמידים”, והגדרה זו פורשת עצמה על גני-החובה של העותרת אף-הם. אלא שבהיעדר התאמה בין ההגדרה בסעיף 1 לחוק לבין ההוראה שבסעיף 2(ב) בו, דעתנו היא כי הוראה בתרא – היא ההוראה המהותית – ידה חייבת שתהא על העליונה; שהוראה מפורשת היא, מפורשת וחד-משמעית היא בלשונה. סעיף המטרה נועד, על-פי עצם טיבו, לכוון אותנו לתכלית החוק – מטרה היא תכלית – ומי כמחוקק בדברו המפורש בחוק ידע מה היא תכלית שביקש להשיג בחוק שחוקק. ולמותר לומר – ידענו זאת מכבר – כי תכליתו של חוק היא נשמתו של החוק, היא הנופחת בו חיים, היא המניעה אותו, היא עמוד-האש ועמוד-הענן שהחוק – ואנו אחריו – נלך אחריהם. אכן, עם צאתו של חוק מתנורה-של-כנסת שוב אין הוא עוד ברשותו של מחוקק; ברשות בית-המשפט הוא, ובית-המשפט – ורק הוא – יפרשו כראוי לו. והיא הפרדת הרשויות. ראו: בג”צ 3648/97 הנ”ל [1], בעמ’ 743-745 והאסמכתאות הנזכרות שם; רע”פ 1127/93 מדינת ישראל נ’ קליין [3], בעמ’ 500-501. ואולם, בענייננו-שלנו לא נמצא לנו טעם טוב ומועיל שלא ליתן למילות המחוקק משקל כראוי להן, והרי מילים מפורשות וברורות הן.
24. מוסיף וטוען עורך-דין יאראק: אכן, גני-החובה של העותרת לאו מוסדות-חינוך רשמיים הם – אין ניתן בהם חינוך למטרות החינוך הממלכתי – ואולם אין כל טעם טוב שלא נעשה פלגינן דיבורא. כיצד כך? שבשעות הלימוד הרגילות בגני-החובה של העותרת ינהגו כמנהג גוברין יהודאין, לאמור על-פי תכליתה המקורית והמתמדת של העותרת, “שמטרת פעילותה” – כלשונה בעתירה – “חינוך ילדי ישראל בגיל הגן ברוח תורת ישראל וערכי חב”ד”. כך יהיה בשעות הלימוד הרגילות, ואילו בשעות הנוספות – אלו שעות שחוק יום חינוך ארוך מורה על הוספתן – ינהגו בגני העותרת כהוראת סעיף 2(ב) סיפה לחוק, לאמור “במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953”.
פירכתה של טענה זו מוכחת על פניה ועל-כן לא נאריך בה. יצור מוזר זה – שחציו מוסד רשמי וחציו מוסד מוכר לא רשמי – לא ידענו מהו, ותמיהה בעינינו כיצד נוכל לבוראו בהבל-פינו. אכן, משבאנו לכלל מסקנה כי החוק לא נברא לְחָלוּת אלא על מוסדות-חינוך רשמיים בלבד – על מוסדות חינוך רשמיים להוציא מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים – מסקנה נדרשת מאליה היא כי גני-החובה של העותרת לא יבואו בין גדרותיו.
25. על-פי המחוקק נאמר אפוא אף-אנו: חוק יום חינוך ארוך לא נברא אלא לכבודם של מוסדות-החינוך הרשמיים, לכבודם ולכבודם בלבד, ומוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים (ובכפוף להוראות חוק יסודות התקציב) לא יבואו בקהל.
עד כאן – לפרשנות המילולית ולפרשנות התכלית-תוך-החוק. ומכאן לפרשנות המבנית.
26. עמדנו באריכות על המסד שחוק יום חינוך ארוך נבנה עליו; ראינו את מבנה מוסדות-החינוך שדיני החינוך נבנים עליהם, ולמדנו על ההבחנה הברורה והחדה שהמחוקק הבחין בין מוסדות-חינוך רשמיים לבין מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים. אכן, אֵלֶּה וְאֵלֶּה מוסדות “מוכרים” הם וראויים הם שייתנו חינוך חובה לילדים ולנערים; אלא שֶאֵלֶּה מוסדות-חינוך רשמיים הם – מוסדות המדינה הם, מוסדות שהמדינה נושאת בעול החזקתם – בעוד שאלה מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים הם – אין הם נמנים עם מוסדות המדינה, ואין המדינה נושאת בעול החזקתם.
חוק יום חינוך ארוך נדמה בעינינו לייִחוּר שהורכב על העץ העבות של דיני חינוך וכדרכו של ייחור – “האחד בא לגור” – אמור הוא החוק החדש להתאים עצמו לביתו החדש. בהיעדר הוראה מפורשת וחד-משמעית המצביעה על כוונה לסטות מהדיכוטומיה של רשמי מכאן ומוכר-לא-רשמי מכאן, הנחת המוצא חייבת שתהיה כי החוק החדש בנה עצמו על אותה דיכוטומיה. מכאן אף החשיבות היתרה הנוגעת לסיפה שלסעיף 2(ב) לחוק, אותה סיפה המפנה אותנו מפורשות לחוק חינוך ממלכתי. ומשהפנה החוק אותנו אל חוק חינוך ממלכתי, אף אנו נאמר כי עניינו של החוק אינו אלא במוסדות-חינוך רשמיים, בהם ולא במוסדות-חינוך אחרים.
אכן, בתתנו דעתנו להוראת סעיף 2(ב) סיפה לחוק, לא נוכל לומר אלא אחת משתי אלו: אחת, בשעות הנוספות שהחוק החדש מורה עליהן ילכו מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים בדרכם הרגילה – באותה דרך שהם מהלכים בה בשעות הרגילות – לאמור, שלא בדרך החינוך הממלכתי. אם כך יעשו – ויש להניח כי אכן כך יעשו – כי-אז נדע מעצמנו שלא נתקיים בהם תנאי-מוקדם לחלות החוק עליהם, לאמור החוק לא נתכוון כלל לחול עליהם. לחלופין, בשעות הרגילות ילכו מוסדות מוכרים לא רשמיים בדרכם הרגילה – שלא בדרכי החינוך הממלכתי – ואילו בשעות הנוספות, אלו שעות נוספות שהחוק החדש מורה עליהן, ילכו בדרכי החינוך הממלכתי. דרך מחשבה זו מעוּוֶתֶת היא מיסודה, וכפי שאמרנו למעלה לא נוכל לקבלה.
יתר-על-כן: מדברים אנו במימון שהעותרת מבקשת לגני-החובה שלה, ובחינת הדברים מקרוב תלמדנו על מוזרות הטבועה בעצם הבקשה. כפי שראינו, לעניין שעות הגן הרגילות נתון שיקול-הדעת לשר אם יממן אותן ואם יחדול. לטענת העותרת עתה, יהא-אשר-יהא הדין באשר לשעות הגן הרגילות, לעניין השעות הנוספות חובה היא המוטלת על השר – מכוח החוק החדש גופו – לממן הוצאות נוספות שייפלו עליה בגינן. פירוש זה שלחוק – פירוש המבחין בין שעות רגילות לבין שעות “נוספות” – פירוש מוזר הוא, אם לא למעלה מכך. אכן, יכול ורשאי הוא המחוקק לקבוע הסדר מעין-זה – גם אם מוזר הוא – אך עד שנגיע לכלל מסקנה כי זה הוא אמנם ההסדר, נצפה לקרוא בחוק מילים ברורות ומפורשות המורות אותנו כן. מילים מעין אלו לא נמצאו לנו בחוק.
נמצא לנו שבין כך ובין כך, מעיקרו של דין אין החוק החדש חל על גני-החובה של העותרת.
27. ולבסוף: טענת העותרת היא, כאמור, שהחוק החדש מחיל עצמו – כהגדרת הדיבור “מוסד חינוך” בו – על כל “מוסד ללימוד שיטתי לילדים”. מכאן לומדת היא כי החוק חל גם עליה, וכמסקנה נדרשת מכאן – כי זכאית היא למימון ההוצאות היתרות הכרוכות בהפעלת החוק החדש. על טענה זו ניתן להעלות מימרת חכמים ולפיה “תפסת מרובה – לא תפסת”. שאם צודק עורך-דין יאראק בטענתו, כי אז יחול החוק לא אך על מוסדות-חינוך רשמיים ולא אך על גני-החובה של העותרת, אלא על כל מוסד העוסק בחינוך ילדים באורח “שיטתי”, בין שמוסד מוכר הוא בין שלאו. מוסדות מעין אלה – מהם מוכרים ומהם לא מוכרים, ובמגזרי האוכלוסיה השונים – רבים הם בארץ, ולא נתקשה לשער – כך גם עלה מדבריו של עורך-דין ניצן אשר טען למדינה – כי על דרך-פירוש זו ייפרצו כל גבולות שהם, המדינה תאבד שליטה, והחוק יתמוסס כלא היה, כמוהו כאביו הרוחני המנוח, חוק יום חינוך ארוך, ה’תש”ן-1990. ממילא נוכל להסיק – ועל-נקלה נסיק – כי לא לתוצאות אלו נתכוון החוק בקובעו את שקבע; בוודאי כך לעניין המימון.
28. להבהרה ולהסרת ספק נוסיף, שאין מונע את השר, כמובן, מהחלת החוק החדש – כולו או חלקו – על מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים, בין מבחינת הוראותיו המהותיות בין בהגדלת התמיכה לאותם מוסדות. זאת יעשה השר, כרגיל, כסמכותו בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, דהיינו באמצעות אותו צינור שהחוק נתן בידו. ואולם עד אם יעשה כן, לא יחול חוק יום חינוך ארוך על מוסדות מוכרים לא רשמיים.
29. למעלה מן הצורך נוסיף, שגם לו אמרנו שהחוק חל במישרין על מוסדות מוכרים לא רשמיים – ולא אמרנו כן – גם-אז ספק אם הייתה קמה לה לעותרת, כטענתה, זכות למימון ההוצאות בגין אותן שעות נוספות. החוק עניינו במהות, בשעות נוספות ובהעשרת חייו ונפשו של התלמיד. אין עניינו במימון ואין הוא מטיל על המדינה כל נטל כספי. וכך, כשם שלעניין השעות הרגילות אין מוטלת על המדינה כל חובת מימון – כן יהיה דינן של השעות הנוספות. הנחת-המוצא היא, שהמוסדות הפרטיים אמורים לשאת במימון החזקתם-שלהם, וסמכותו של השר להחליט כי המדינה תתמוך בתקציבם אינה מטילה עליו כל חובה שהיא. כך הוא לעניינן של השעות הרגילות. נפלא מאתנו כיצד זה ומדוע זה, שלעניינן של השעות הרגילות אין מוטלת על המדינה כל חובת מימון, ואילו לעניינן של השעות הנוספות תוטל על המדינה חובת מימון. כיצד זה שלגבי העיקר – השעות הרגילות – מוסמך שר החינוך לקבוע כי המדינה לא תתמוך במוסדות מוכרים לא רשמיים, ואילו לגבי השעות הנוספות – שביחס לשעות הרגילות אין הן אלא בבחינת טפל ההולך אחר העיקר – תחויב המדינה לתמוך באותם מוסדות.
30. אכן, כפי שראינו בעת שייחדנו דברים למערכת הארגונית של מוסדות-החינוך בארץ, שאלות המהות בנושא החינוך נפרדות הן משאלות מימונם של מוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים. שאלות אלו לעצמן ושאלות אלו לעצמן. והגם שאלו קשורות באלו, אין שאלות המהות גוררות אחריהן – מאליהן, כביכול – את נושא המימון. שאלות המימון, החוק אינו דן בהן כלל בגופו, והכרעה בהן נתונה לשר החינוך: מעניין לעניין ומשנה לשנה. כך הוא באשר לתכנית הרגילה של מוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים, ולא נמצא לנו כל טעם טוב וראוי להחיל כלל שונה על השעות הנוספות שהחוק החדש מורה עליהן. ומה החבל ילך אחר הדלי והטפל ילך אחר העיקר, כן יוכרע מימונן של השעות הנוספות באותה דרך שבה יוכרע מימונן של השעות הרגילות, דהיינו בידי שר החינוך על-פי שיקול-דעתו מעת-לעת.
לטענת ההפליה
31. מוסיפה העותרת וכך היא טוענת: גם אם החוק אינו חל עליי, זכאית אני למבוקשי בשל הפלייתי לרעה. כיצד כך? הנה זה החליט השר להחיל את החוק על שכונות ועל יישובים שקבע, והגם שבאותם יישובים ושכונות יש גני-חובה שלנו, לא זוכינו במימון יום חינוך ארוך; כל זאת, בניגוד להוראת סעיף 4(ב) לחוק, ולפיה בהחיל השר את החוק על יישובים או על שכונות שקבע, אמור החוק לחול “על כל מוסדות החינוך שבאותם ישובים או שכונות”.
משיבה המדינה וכך היא אומרת: עד-כה לא החלנו את החוק על גני-חובה אלא בשישה-עשר יישובים ושכונות בארץ, משום שעוסקים אנו לעת הזו בניסוי חלותו של החוק על גני-חובה, וכן – ואפשר בעיקר – בשל קשיי-תקציב. החלנו את החוק אך על שני אחוזים (2%) מגני-החובה הרשמיים – אותם גנים הזכאים לכל הדעות למימון – ולא החלנו אותו אף על יישובים ועל שכונות הזכאים לעדיפות בסיוע. בנסיבות אלו לא נקבל כי גני-חובה רשמיים הנזקקים לכל הדעות לסיוע – לא יזכו בסיוע, ואילו גני-חובה של העותרת – גני-חובה פרטיים – יזכו בסיוע.
תשובת המדינה נראית בעינינו, ולדעתי לא הוכח כי גני העותרת הופלו לרעה בנסיבות שבהן זכאית העותרת לסעד מאתנו.
32. כללם של דברים: העותרת אינה זכאית למימון על-פי החוק החדש, וגם טענת הפליה לא תעמוד לה.
הנמקת רשות והנמקת פרקליטות
33. העותרת העלתה לפנינו עוד טענות ובנות-טענות, ומבין כל אלו נעמוד אך על טענה אחת בלבד, ועניינה ההנמקה לדחיית בקשתה לתמיכה בה. טוענת העותרת כי רשויות משרד החינוך שינו טעמן: שקודם הגשת העתירה העלו הנמקה אחת לדחיית בקשתה, ואילו בתשובה לעתירה העלו נימוק אחר לדחייתה של הבקשה.
בהצגתה כך, אין טענה זו מדויקת כל-צורכה. האמת היא זו, שבעת חילופי הכתבים – קודם פנייתה של העותרת לבית-המשפט – השיבו רשויות משרד החינוך לעותרת כי לעת הזו אין הן עורכות בגני-חובה אלא ניסוי ודגימה בלבד – לבירור אם יום חינוך ארוך מתאים בכלל לגני-ילדים – ועל-כן אין הן מחילות את החוק על גני-החובה של העותרת. משעתרה העותרת לבית-המשפט לקבלת סעד – ובבקשה להדוף את התקפתה על רשויות משרד החינוך – הוסיפה פרקליטות המדינה לטיעוני משרד החינוך טענות חוק ומשפט אף-הן.
ואולם גם על כך מתלונן עורך-דין יאראק, בטוענו כי הנמקה המועלית לראשונה בבית-המשפט ראויה היא כי נקביל פניה בחשד. ואמנם, זו היא ההלכה המקובלת. וכדברי בית-המשפט בע”א 700/89 חברת החשמל לישראל בע”מ נ’ מליבו ישראל בע”מ [4], בעמ’ 678:
“בהליכי המינהל הציבורי נתקלים אנו, לעתים, בתופעה שאינה משובבת נפש זו, שבמגעיה עם האזרח אין הרשות מנמקת כיאות החלטת סירוב שהיא עושה ואילו בבית-משפט נמצאים לה לפתע ק”ן טעמים להסבר, לפירוש ולביאור; או שבסרבה לאזרח את מבוקשו מעלה הרשות טעם פלוני להחלטתה (והוא טעם-סר-טעם), ואילו בבית המשפט נמצא לה במפתיע טעם אחר להחלטה, זו הפעם טעם יפה וראוי. וכבר נפסק, ולא אחת, כי בית המשפט יבחן בחשדנות יתרה טעם שנולד לראשונה בהליכים לפניו, ואין זה אלא לשון המעטה וכל מתחיל יבין.”
וראו האסמכתאות המובאות שם. ראו עוד: בג”צ 517/72 סנוקרסט (ישראל) בע”מ נ’ ראש העיר בני-ברק [5], בעמ’ 637; בג”צ 267/70 שרעף נ’ ראש העיריה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, בת-ים [6], בעמ’ 787.
34. האומנם יש בה בטענה זו כדי לשנות את מערך זכויותיה של העותרת? ספק רב בעיניי. ראשית לכול נאמר, שחשד כי נטיל בהנמקת רשות הבאה לפנינו לראשונה, אין בו באותו חשד, כשהוא לעצמו, כדי להביאנו להיענות לעותר. אפשר, למשל, כי החשד לא יצא מגדר חשד, ולסופו של דיון ישתכנע בית-המשפט בנכונות הטענה המועלית לפניו. אמר על כך השופט לנדוי בבג”צ 75/76 “הילרון” חברה ליצוא ויבוא גידולי ומוצרי חקלאות בע”מ נ’ מועצה ליצור פירות ושיווקם (מועצת הפירות) (פרשת הילרון [7]), בעמ’ 649:
“בפסיקה… לא מצאנו אלא גישה זהירה וחשדנית אל טענות ‘כבושות’ של הרשות המינהלית, אבל לא צוטט אף מקרה אחד שבו סירב בית-משפט זה לשים לבו לטענה של הרשות המשיבה רק מפני שהיא הועלתה במאוחר.”
ראו עוד: בג”צ 7177/95 יורגם בע”מ נ’ מרכז ההשקעות על-פי חוק לעידוד השקעות הון [8], בעמ’ 8-7 (ובו מכנה השופט זמיר נימוקים שהועלו לראשונה בבית-המשפט כ”חוכמה שלאחר מעשה”); בג”צ 676/84 טיים אינק. נ’ היועץ המשפטי לממשלה [9], בעמ’ 566. באותו עניין אמר השופט ויתקון בבג”צ 327/60 רפאלי נ’ הוועדה המחוזית לבנין ולתכנון ערים, ירושלים [10], בעמ’ 557:
“משדוחה רשות מוסמכת בקשה על סמך נימוק שאינו יכול לעמוד, אין אני גורס שבהכרח נבצר ממנה להצדיק את החלטתה על סמך נימוק אחר היכול לעמוד במבחן הביקורת המשפטית. אין זה דבר רצוי, ועצם העובדה שהרשות נאלצת לסגת מנימוק אחד ולהציע נימוק אחר במקומו עלולה לעורר ספקות אף לגבי הנימוק החדש. אך לא הייתי אומר, שבמקרה כזה חייב בית-המשפט לעשות את הצו החלטי ולצוות על הרשות להיעתר למבקש, על אף קיומם של נימוקים יפים וחזקים שלא לעשות כן.”
ראו עוד בג”צ 162/67 בית יולס בע”מ נ’ המועצה הארצית לתכנון ולבניה [11], בעמ’ 382. לא מן המותר יהא אם נוסיף ונזכיר את אימרתו של השופט ח’ כהן בבג”צ 85/63 אדרי נ’ ראש המועצה המקומית קרית-שמונה [12], בעמ’ 1603:
“רשאי משיב בבית-משפט גבוה לצדק אשר פעולתו נתקפת מחמת פגם חוקי, לבססה בדיון בבית-משפט זה על עילה חוקית שונה מזו שטען לה קודם לכן, ולהצדיקה בשל עילה שונה או נוספת שכזאת.”
שנית, והוא עיקר לענייננו כאן: הילכת-החשד מסבה עצמה על רשות שאינה מנמקת החלטת סירוב למבקש, ומשפונה הנפגע לבית-המשפט נמצא לה לרשות – כמו-לפתע – כי סירבה לעותר מטעם עובדתי כלשהו. הוא הדין במקרה שבו מנמקת הרשות החלטת סירוב בטעם עובדתי אחד, ומשפונה הנפגע לבית-המשפט – ולאחר קבלת עצה חכמה מפרקליטות המדינה – רואה הרשות לנמק את סירובה בטעם עובדתי אחר. במקרים אלה יקביל בית-המשפט את הנמקת הרשות בחשד של אי-אמון, בהעלותו השערה מושכלת כי ההנמקה החדשה – הנמקה טובה, כמשוער – לא נולדה אלא כדי לבוא תחת ההנמקה הקודמת – הנמקה בלתי ראויה, על-פי המשוער – והכול כדי לדחות את עתירת העותר.
ואולם, הלכה זו אינה תופשת, מעיקרה, במקום שבו עולים בבית-המשפט טעמי חוק ומשפט לדחיית בקשתו של עותר. וכדבריו של השופט לנדוי בפרשת הילרון [7] (שם, בעמ’ 649):
“בוודאי לא יעלה על הדעת שכאשר נימוקיה של הרשות המינהלית לא היו נכונים והיא זונחת אותם בהופיעה בבית-המשפט, יהא בית-המשפט חייב לפסוק כבקשת העותר, אפילו נתגלו טעמים אחרים המונעים החלטה לטובת העותר, למשל טעמים הנעוצים בהוראה מפורשת שבדין.”
ואמנם, טענת המשיב לפנינו הייתה כי מעיקרו של דין אין העותרת זכאית לתמיכה כבקשתה, וטענה זו נתקבלה על דעתנו (הגם שלא במתכונת שהוצגה לפנינו). יתר-על-כן: בענייננו-שלנו לא נתקלנו ברשות שלעת הופיעה לפנינו שלפה נימוקי-סירוב משרוולה או ששינתה מנימוקיה. אם אין די בכך, הנה גם הטעם המקורי שהעלו רשויות משרד החינוך בסירובן לעותרת – הוא טעם הניסוי והדגימה – גם טעם זה לעצמו טעם ראוי הוא. השוו סעיף 9 לחוק חינוך ממלכתי. מכל מקום, רשויות משרד החינוך פעלו כל הדרך בתום-לב ובאורח סביר, ולא נמצא לנו כי עלה בידי העותרת להצביע על עילה המזכה אותה במבוקשה. המסקנה הנדרשת מאליה היא, כי דין עתירתה של העותרת דחייה.
סוף דבר
35. הגענו לסוף מסענו ולא נמצאה לנו עילה המזכה את העותרת במבוקשה. אנו מחליטים אפוא לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את העתירה, ואולם בנסיבות העניין לא נעשה צו להוצאות.
השופטת ד’ ביניש
אני מסכימה.
השופט א’ ריבלין
אני מסכים.
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ’ חשין.
היום, ז תמוז ה’תש”ס (10/07/2000).