בג”צ 8133/05 עירית “ביתר עלית” נ’ שרת החינוך והתרבות (16/10/2005)

בג”צ 8133/05 עירית “ביתר עלית” נ’ שרת החינוך והתרבות (16/10/2005)

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג”צ 8133/05

 

בפני:

כבוד המישנה לנשיא מ’ חשין

כבוד השופטת מ’ נאור

כבוד השופט ס’ ג’ובראן

 

העותרת:

עיריית ביתר עלית

נ ג ד

המשיבים:

1. שרת החינוך והתרבות

2. משרד החינוך והתרבות

3. שר האוצר

4. משרד האוצר

5. העמותה לתפנית בחינוך מיסודה של קרן סאקט”א-רש”י

 

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

 

תאריך הישיבה:

ד אלול ה’תשס”ה (08/09/2005)

 

בשם העותרת:

עו”ד עקיבא סילבצקי

בשם המשיבים 4-1:

בשם המשיבה 5:

עו”ד דינה זילבר, עו”ד עדי הרר

 

פסק-דין

 

המישנה לנשיא מ’ חשין:

 

עיריית בית”ר עלית, העותרת, היא רשות מקומית שהאוכלוסיה בה (כלשון העתירה) “הינה חרדית ברובה המוחלט”. בתחומה של העותרת פועלים שלושים ושניים בתי-ספר יסודיים, שניים מתוכם שלחינוך הממלכתי והאחרים בתי-ספר פרטיים השייכים לזירמי חינוך עצמאיים: שבעה בתי-ספר הם מוסדות של תאגיד מרכז החינוך העצמאי ושל תאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל; שלושה-עשר בתי-ספר מעמדם הוא מעמד של בתי-ספר “מוכרים שאינם רשמיים”; ועשרה בתי-ספר הם במעמד של “מוסדות פטור” כהוראתו של סעיף 5(א) לחוק לימוד חובה, ה’תש”ט-1949 (ראו עוד: בג”צ 10296/02 אירגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים בסמינרים ובמיכללות נ’ שרת החינוך התרבות והספורט (15/12/2004)). עתירת העותרת היא, שבית-המשפט יצווה את המשיבים כי יספקו לכל התלמידים הלומדים בתחומה ארוחה יומית כהוראתו של חוק ארוחה יומית לתלמיד, ה’תשס”ה-2005, בין אם תלמידים הם בבתי-ספר ממלכתיים בין אם תלמידים הם בבתי-ספר שאינם ממלכתיים. המשיבים מסרבים לבקשה וטעמיהם עימהם.

 

מיפעל ההזנה והוראות החוק שלעניין

2. תחילת הדברים היתה בשנת 1997, עם חקיקתו של חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, ה’תשנ”ז-1997 (חוק יום חינוך ארוך), חוק שמכוחו נשתנה מערך הלימודים במוסדות החינוך הרשמיים עם הנהגתו של יום חינוך ארוך. עיקרו של אותו חוק הוא הוספת שעות לימודים וחינוך בבתי-ספר, והארכתו של יום הלימודים כך שהילדים ישהו בבתי-הספר עד לשעות אחרי-הצהריים. נקדים ונוסיף – והוא לענייננו במישרין – שהלכה פסוקה היא מלפנינו כי חוק יום חינוך ארוך נועד מעיקרו לבתי-ספר של החינוך הממלכתי, וכי אין הוא חל על מוסדות חינוך שאינם מן החינוך הממלכתי: בג”צ 8437/99 רשת גני חב”ד נ’ שר החינוך, פ”ד נד(3) 69. לשון אחר, והיא הנחת-תשתית לדיון שיבוא בסמוך: יום חינוך ארוך כהגדרתו בחוק יום חינוך ארוך, עניינו בבתי-ספר ממלכתיים ואין עניינו בבתי-ספר שאינם בתי-ספר ממלכתיים.

3. חוק יום חינוך ארוך הוחל ביישומו בהדרגה בשנת הלימודים, ה’תשנ”ח-1998, ומיד בסמוך לאחר מכן נמצא כי הארכתו של יום הלימודים ומצבן הכלכלי הקשה של משפחות רבות בישראל, מחייבים מציאת פיתרון הולם להזנתם של הילדים בשעות הארוכות שבהן שוהים הם בין כותלי בית-הספר. כך יצא לו לדרכו – בשנת ה’תשס”ד (2004) – המיפעל שכונה “מיפעל ההזנה”. ראשיתו של המיפעל היתה בפרוייקט ניסיוני (פיילוט) שהפעילו משרד החינוך והתרבות, משרד הרווחה וקרן סאקט”א-רש”י – עמותה פרטית שהמשיבה מס’ 5 היא נציגתה – ובמיסגרתו קיבלו תלמידי בתי-ספר יסודיים באזורים חלשים מבחינה כלכלית, ארוחת צהריים חמה בזמן הלימודים. מימונו של הניסוי בא מאוצר המדינה ומקרן סאקט”א-רש”י – שני אלה יחדיו נשאו בשבעים אחוזים מעלות הארוחות – ועימהם הרשויות המקומיות והורי התלמידים. מיפעל ההזנה עלה יפה, וכפועל יוצא החליטה הממשלה, ביום 1/08/2004, להרחיבו ולהנהיגו, במסגרת יום חינוך ארוך, לתקופה של שלוש שנים, החל בשנת הלימודים ה’תשס”ה (2005-2004). וכנאמר בפתח החלטת ממשלה מס’ 2342:

“לקיים מפעל הזנה במסגרת מערכת החינוך בישראל עבור תלמידי החינוך היסודי. מפעל ההזנה יונהג במוסדות חינוך, ביישובים בהם חל צו יום חינוך ארוך, בימים בהם הלימודים מתקיימים עד שעות אחר הצהריים.

ההפעלה תיעשה החל משנת הלימודים הקרובה, ה’תשס”ה … למשך שלוש שנים.”

4. הממשלה הוסיפה וקבעה כללים ועקרונות להחלתו של מיפעל ההזנה, למימונו – בידי הממשלה, קרן סאקט”א-רש”י, הרשויות המקומיות וההורים – ולביצועו. כן נקבע שהממשלה תפעל לעיגונו של מיפעל ההזנה בחוק, ולקידום התוכנית תתמוך בהצעת חוק שהציעה חברת הכנסת רוחמה אברהם – הצעת חוק הקרויה: ארוחה יומית לתלמיד, ה’תשס”ד-2004 – בכפיפות לגיבושה ולהתאמתה להחלטת הממשלה.

5. כך נחקק ביום 06/01/2005 חוק ארוחה יומית לתלמיד, ה’תשס”ה-2005 (חוק ארוחה יומית), ומטרתו – כהוראת סעיף 2 בו – “לקיים מפעל הזנה במוסדות חינוך בעבור תלמידים בבית-ספר יסודי על פי הוראות חוק זה”. פירוש הדברים הוא, כי התלמידים יקבלו “ארוחה חמה אחת ביום בהתאם לתפריט מאוזן ומגוון שיקבע שר הבריאות, בהתחשב בצורכי התלמידים ובגילם” (סעיף 3 לחוק). כאמור בחוק, התקציב ליישומו של החוק אמור לבוא מתקציבו של משרד החינוך התרבות והספורט ובהשתתפותן של הרשויות המקומיות אשר תהיינה רשאיות – כמוהן כמדינה – לגייס לשם כך תרומות ולגבות מן ההורים תשלום למימון חלק מן הארוחות (סעיפים 5 ו-6 לחוק). נוסיף כי הלכה למעשה נטלה קרן סאקט”א-רש”י על עצמה לממן רבע מעלות הארוחות לתקופה של שלוש שנים לפחות. אשר להחלתו על הרשויות המקומיות בארץ, קובע החוק כי ההחלה תהא בהדרגה במוסדות חינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך. ובלשונו של סעיף 4 לחוק:

“4. החלה בהדרגה

השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע את אוכלוסיית התלמידים הזכאים לארוחה יומית על פי חוק זה, במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, ה’תשנ”ז-1997, בימים שבהם הלימודים במוסד החינוך מתקיימים עד שעות אחר הצהריים.”

 

לעניינן של העותרת והעתירה – השאלות השנויות במחלוקת

6. העותרת היא רשות מקומית המדורגת בדירוג נמוך ביותר במדד החברתי-כלכלי של רשויות מקומיות בישראל (אשכול 1). ביום 18/03/2004, בסמוך לאחר שהוחל בניסוי מיפעל ההזנה, פנתה העותרת למשרד הרווחה וביקשה כי יצרף את מוסדות-החינוך שבתחומה לניסוי. משרד הרווחה נעתר לבקשה, וביום 26/04/2004 הודיע שר הרווחה זבולון אורלב כי מאשר הוא לכלול את העיר בית”ר-עילית בניסוי פרוייקט ההזנה שיופעל עד סוף שנת הלימודים ה’תשס”ד (2004). כפועל יוצא הופעל ניסוי מפעל ההזנה בכל מוסדות החינוך שבתחומי העותרת עד לסופה של שנת הלימודים ה’תשס”ד (2004). כך היה בשנת הלימודים ה’תשס”ד, ואילו בשנת הלימודים ה’תשס”ה (2005), החל מפעל ההזנה פועל מכוחו של חוק ארוחה יומית המיושם “במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך” (כהוראת סעיף 4 שלחוק), ומכוחה של החלטת הממשלה 2342 שהנהיגה אותו “במוסדות חינוך, ביישובים בהם חל צו יום חינוך ארוך” (ראו פיסקה 3 לעיל). העותרת נכללה בין אותם ישובים אשר חל בהם יום חינוך ארוך מכוחו של צו יום חינוך ארוך, ואכן ביום 9/02/2005 הודיע משרד החינוך והתרבות לעותרת כי הוא “מאשר את הפעלת מפעל ההזנה ברשות המקומית בית”ר-עילית”. כן נקבע כי “היקף ההפעלה הוא במסגרת כל בתי הספר המפעילים יום חינוך ארוך”.

7. עד כאן הכול אתי שפיר, ומכאן מתחילה המחלוקת בין בעלי הדין. וזו היא המחלוקת: העותרת ציפתה כי מפעל ההזנה יופעל בכל מוסדות החינוך שבתחומיה, אלה מוסדות שיום הלימודים בהם יום לימודים ארוך הוא, ואילו משרד החינוך והתרבות סבר כי מיפעל ההזנה מיועד לחול אך ורק באותם מוסדות חינוך המקיימים יום חינוך ארוך כהוראתו בחוק יום חינוך ארוך, דהיינו: באותם שני בתי ספר ממלכתיים-דתיים הפועלים בתחומי העותרת, ועימם באותם שבעה בתי-ספר השייכים לתאגיד מרכז החינוך העצמאי ולתאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל הזוכים לתקציבי מדינה מכוח הוראות סעיף 3א(ט) ו- (י) לחוק יסודות התקציב, ה’תשמ”ה-1985. נאמן לעמדתו סירב משרד החינוך לממן את הפעלתו של חוק ארוחה יומית באותם עשרים-ושלושה מוסדות חינוך בתחומי העותרת שאינם מקיימים יום חינוך ארוך על-פי חוק יום חינוך ארוך. כנגד החלטתה זו של משרד החינוך והתרבות מופנית העתירה שלפנינו.

8. בקשתה של העותרת היא אפוא להחלתו של חוק ארוחה יומית על כלל בתי הספר שבתחומה, ולתמיכה בבקשה משמיעה היא שתי טענות עיקריות אלו: הטענה האחת מסיבה עצמה על פירושו של חוק ארוחה יומית, שלטענת העותרת מחייבות הוראות החוק לְזַכּוֹת אותה במבוקשה. בטענה זו נכרכת טענה נוספת – ובה עיקר – כי חוק ארוחה יומית חוק הוא העומד לעצמו, על רגליו-שלו, וכי אין הוא תולה עצמו בחוק יום חינוך ארוך. הטענה השנייה עניינה פירושו של חוק יום חינוך ארוך. בקשת העותרת היא כי נבחן שוב את הפירוש שנתן בית-המשפט לחוק יום חינוך ארוך בפרשת רשת גני חב”ד, ונקבע כי אותו חוק מחיל עצמו גם על בתי-ספר שאינם ממלכתיים. הבה נפנה עתה לבחינת טענות העותרת.

 

לפירושו של חוק ארוחה יומית לתלמיד

9. השאלה העיקרית שלענייננו עניינה הַקֶּשֶר שבין חוק ארוחה יומית לבין חוק יום חינוך ארוך. לטענת העותרת, כל אחד משני חוקים אלה עומד לעצמו, וביתר חדות: חוק ארוחה יומית אינו תולה עצמו, מעיקרו, בחוק יום חינוך ארוך. ואשר לפירושו של חוק ארוחה יומית – פירושו מתוכו-ובו – טוענת העותרת כי תכליתו היא לספק ארוחה חמה לכל ילדי ישראל, בלא להבחין בין תלמידי החינוך הממלכתי לבין חבריהם הלומדים עד לשעות אחרי-הצהריים בבתי-ספר שאינם ממלכתיים. אלה ואלה ילדים הם הזקוקים לארוחה חמה, וחזקה על המחוקק כי לא ביקש להבחין בין השניים. תמיכה לטענתה זו נמצאה לה לעותרת בלשון החוק המדברת “במוסדות חינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך” (סעיף 4), ולגירסתה הדגש הוא על התיבות “ביישובים ובשכונות” שיש בהם יום חינוך ארוך, בלא להבחין בין מוסדות החינוך השונים. לשון אחר: משקבענו כי יום חינוך ארוך הוחל ביישוב מסוים – כפי שהוא חל בתחומי העותרת – מסקנה נדרשת מאליה היא כי בתי-הספר באותו יישוב יזכו בארוחה יומית.

10. טענה זו אינה מקובלת עלינו, שכן אין היא עולה בקנה אחד לא עם לשון החוק ולא עם תכליתו. אשר ללשון החוק: הנה היא הוראת סעיף 4 לחוק ארוחה יומית, ולפיה: “השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע את אוכלוסיית התלמידים הזכאים לארוחה יומית על פי חוק זה, במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ”ז-1997, בימים שבהם הלימודים במוסד החינוך מתקיימים עד שעות אחר הצהריים”. והרי זה פשוטו של מיקרא: חוק ארוחה יומית אינו מבקש להחיל עצמו על בתי-ספר המקיימים יום לימוד ארוך לתלמידיהם, כך על דרך הסתם. חוק ארוחה יומית מבקש להחיל עצמו על בתי-ספר המקיימים יום חינוך ארוך לתלמידיהם “לפי חוק יום חינוך ארוך ולימוד העשרה, ה’תשנ”ז-1997”. המחוקק מפנה אותנו מפורשות לחוק יום חינוך ארוך, ובכך מורה הוא אותנו כי חוק ארוחה יומית לא יחול אלא על בתי-ספר שחוק יום חינוך ארוך חל עליהם. אכן המחוקק מסב הוראתו לא על יישובים ושכונות על דרך הכלל, אלא על מוסדות חינוך המצויים ביישובים ובשכונות שהוחל עליהם חוק יום חינוך ארוך. אם לא כך נפרש את החוק, מה טעם הזכיר המחוקק מפורשות את חוק יום חינוך ארוך בגופה של הוראת סעיף 4? וכך, משראה לתלות את חוק ארוחה יומית על צווארו של חוק יום חינוך ארוך, כמו הצהיר המחוקק לקורא, ככל שניתן להבהיר, כי חוק ארוחה יומית קושר עצמו לחוק יום חינוך ארוך עד לבלי-הפרד. כך הוא פשוטו של מיקרא, וכפשוטו נפרשנו.

11. כך לפשוטו של מיקרא וכך לתכליתו של החוק. חוק ארוחה יומית, מעיקרו וכתכליתו, נועד להשלים את חוק יום חינוך ארוך ולסייע ביישומו. חוק ארוחה יומית אינו חוק העומד לעצמו, ולא יהא זה לא נכון ולא ראוי אם נעשה לפירושו במנותק מן השינוי שחל במערכת החינוך עם חקיקתו של חוק יום חינוך ארוך. כפי שראינו, מיצוותו של חוק יום חינוך ארוך היא להאריך את יום הלימודים בבתי הספר הממלכתיים, ומשהוחל ביישומו נתעורר כמו-מעצמו הצורך להזין את התלמידים השוהים בבית-הספר עד לשעות אחרי-הצהריים. על רקע זה נחקק חוק ארוחה יומית שאינו אלא חוק המשך, קרא: חוק שמעיקרו נועד לאפשר קיום ויישום נאותים של חוק יום חינוך ארוך. הלכה למעשה, ניתן לראות בו בחוק ארוחה יומית פרק מפרקיו של חוק יום חינוך ארוך. אכן, המצב הכלכלי האיץ את חקיקתו של חוק ארוחה יומית – דומה אף כי הוא שעמד ביסוד הצעת החוק הפרטית שהגישה ח”כ רוחמה אברהם – ואולם לולא נוספו שעות לימודים כדברו של חוק יום חינוך ארוך, לא היה מיפעל ההזנה יוצא אל הדרך. כך אף עולה מהחלטת הממשלה, שראתה במיפעל ההזנה חלק אינטגרלי מיום הלימודים הארוך שיוסד בחוק, וכפי שיוסד בחוק. לענייננו-שלנו נדע בבהירות כי תכליתו של חוק ארוחה יומית היא לשרת את יום החינוך הארוך כהוראתו בחוק יום לימוד ארוך.

 

12. נמצא לנו, אפוא, כי חוק ארוחה יומית חוק נספח הוא לחוק יום חינוך ארוך, ומה החבל ילך אחר הדלי כן ילך חוק ארוחה יומית אחר חוק יום חינוך ארוך. לשון אחר, והוא לעניינה של העותרת: חוק ארוחה יומית מייחד עצמו אך ורק לאותם מוסדות חינוך שחוק יום חינוך ארוך חל עליהם כהילכת רשת גני חב”ד – קרא: בתי-ספר ממלכתיים – ואין הוא חל על מוסדות שאינם בתי-ספר ממלכתיים.

 

חוק ארוחה יומית לתלמיד – הפליה פסולה או הבחנה מותרת?

13. מוסיפה העותרת וטוענת, כי פירוש חוק ארוחה יומית בדרכם של המשיבים משמיע הפליה פסולה של תלמידי החינוך שאינו ממלכתי בהשוואתם לתלמידי החינוך הממלכתי. לטענתה, ילד הוא ילד, בין אם לומד הוא בבית-ספר ממלכתי ובין אם לומד הוא בבית-ספר שאינו ממלכתי, כזה כן זה זקוקים כל הילדים לארוחה חמה אם נשארים הם במוסד החינוך עד לשעות אחרי-הצהריים, בלא כל קשר לסיווגו של מוסד החינוך. שלילתה של ארוחה יומית מתלמידים הלומדים עד לשעות אחרי-הצהריים במוסדות חינוך שאינם רשמיים, מפלה שלא-כדין תלמידים אלה בהשוואה לחבריהם תלמידי החינוך הרשמי. אין הבחנה מהותית בין תלמידים אלה לתלמידים אלה. אשר-על-כן, כך סבורה העותרת, שומה עליו על בית-המשפט לסלק הפליה פסולה זו על דרך של פרשנות שתשווה בין תלמיד לתלמיד, ולחלופין, חובה היא המוטלת על בית-המשפט להורות על ביטולו של החוק המפלה בהיותו חוק הפוגע בכבוד האדם.

14. טענה זו אינה מקובלת עלינו מכל-וכל. טעם הדבר הוא, שקיימת לענייננו הבחנה נקיה וברורה בין מוסדות-חינוך רשמיים שניתן בהם חינוך חינם לילדי ישראל כולם, לבין מוסדות-חינוך פרטיים המשרתים ציבור מסוים. כידוע, קיימים במערכת החינוך בישראל סוגים שונים של מוסדות חינוך אשר ניתן להבחין ביניהם, בין היתר, על-פי יסוד הבעלות והשליטה בהם ומידת כפיפותם לפיקוח המדינה. ראשונים הם מוסדות החינוך הרשמי – חינוך ממלכתי וחינוך ממלכתי-דתי – והם מוסדות המוחזקים בידי המדינה והרשויות המקומיות והממלאים אחר חובתה של המדינה לספק חינוך חינם לכלל ילדי ישראל (סעיפים 1 ו- 6 לחוק לימוד חובה, ה’תש”ט-1949). כפיפותם של מוסדות חינוך אלה לפיקוח המדינה היא גדולה – הן בתחום המינהלי הן בתחום החינוך – וכל אשר נעשה בהם, באחריות המדינה נעשה הוא. תוכנית הלימודים בהם נקבעת על-ידי משרד החינוך, והחינוך הניתן בהם הוא חינוך ממלכתי או חינוך ממלכתי-דתי, כהוראתו של חוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953 (חוק חינוך ממלכתי). מוסדות-החינוך הרשמי איבר הם מאברי המדינה, והחינוך הניתן בהם הוא שירות שנותנת המדינה לאזרחיה כחובתה לספק להם חינוך חינם. מטבע הדברים נושאת המדינה במימונם של מוסדות חינוך אלה הפתוחים לכלל ילדי ישראל. אכן, הלכה פסוקה וידועה היא כי: “מוסדות-חינוך רשמיים, המדינה חייבת בהוצאות החזקתם; זו משמעות זכותם של ילדים לקבל מאת המדינה חינוך חינם” (פרשת רשת גני חב”ד, בעמ’ 83).

15. בצד מוסדות החינוך הרשמיים פועלים מוסדות חינוך פרטיים שנועדו (על דרך הכלל) לשרת מיגזרים מסוימים באוכלוסיה. מוסדות אלה, הקרויים בחוק “מוסדות חינוך מוכרים” (סעיף 1 לחוק חינוך חובה), נתונים אף הם לפיקוחו של משרד החינוך, אך פיקוח זה עיקרו הוא בתחום המינהלי ואילו בתחום החינוך הפיקוח מוגבל הוא, בהתאם לסיווגו של כל מוסד; מעורבות המדינה במוסדות אלה מעורבות מוגבלת היא, והחינוך הניתן בהם אינו חינוך ממלכתי. המדובר במוסדות המופעלים בידי גופים פרטיים שזיקתם למדינה מוגבלת, והמדינה אינה חייבת לשאת – אף אינה נושאת – במימונם. בפרשת רשת גני חב”ד עמדנו בהרחבה על ההבחנה שבין מוסד חינוך רשמי לבין מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי, ועל המסקנה הנובעת מהבחנה זו לעניין היעדר חובתה של המדינה לממן את הלימודים במוסדות הפרטיים. ואלה היו (בין השאר) דברינו בסוגיה זו (שם, בעמ’ 81):

“… יש מוסדות-חינוך שהמדינה ורשויות ציבוריות אחרות – בעיקר רשויות מקומיות – מחזיקות בהם ומממנות אותם על-פי חוק; אלה הם מוסדות-חינוך “רשמיים”, ונחלקים הם למוסדות-חינוך ממלכתיים ולמוסדות-חינוך ממלכתיים-דתיים. בצדם של אלה יש מוסדות-חינוך “מוכרים” שאינם רשמיים – אלה מוסדות -חינוך ששר החינוך הכריז עליהם להיותם מוסדות-חינוך “מוכרים”. מוסדות-חינוך “מוכרים”, גופים פרטיים מחזיקים בהם, ומשלא מצאנו כל הוראה בחוק על כך שהמדינה נושאת במימונם, הנחת-המוצא היא, כמסתבר, כי אותם גופים פרטיים הם אף האמורים, לכאורה, לממנם. מכל אלה נדע, כי לא הרי מוסדות- חינוך רשמיים כהרי מוסדות-חינוך “מוכרים” גרידא, לא מבחינת ההכרה בהם ולא מבחינת מימונם (והוא לענייננו בהליך שלפנינו). שמוסדות-חינוך רשמיים המדינה והרשויות המקומיות נושאות בעול החזקתם – בכול-מכל-כול – בעוד אשר מוסדות “מוכרים” גרידא, לא המדינה ולא גופי-ציבור אחרים אמורים על-פי חוק לשאת בהוצאות החזקתם.” (ההדגשה במקור – מ’ ח’)

למסקנה דומה הגיעה חברתי השופטת פרוקצ’יה בבג”צ 4363/00 ועד פוריה עלית נ’ שר החינוך, פ”ד נו(4) 203, בעמ’ 216-215:

“עלות ניהולם של מוסדות חינוך רשמיים מוטלת כולה על הרשויות הציבוריות, ואילו מקור מימונם של מוסדות חינוך פרטיים מוכרים שאינם רשמיים אינו בהכרח ציבורי. אין חובה על הרשויות הציבוריות לתמוך בתקציביהם של מוסדות חינוך אלה …”

16. המדינה ממלאת חובתה ליתן חינוך חינם לילדי ישראל במיסגרתה של מערכת החינוך הממלכתית והממלכתית-דתית, ואף שהחוק מאפשר להורים לבחור לילדיהם חינוך “פרטי” תחת חינוך “ממלכתי”, אין בעצם מתן אפשרות הבחירה כדי לייסד חובה המוטלת על המדינה לשאת בהוצאות לימודיהם של תלמידים שהוריהם בחרו שלא לשבצם במסגרת הממלכתית. לשון אחר: הורים שהחליטו שלא לקבל שירותי חינוך חינם אין-כסף במסגרת החינוך הממלכתי, ותחת זאת בחרו בחינוך פרטי שאינו חינוך ממלכתי, לא קמה להם זכות לדרוש מן המדינה כי תממן את הוצאות לימודיהם של ילדיהם. וכלשונה של השופטת פרוקצ’יה בפרשת ועד פוריה (שם, בעמ’ 217):

“הדין בבתי ספר פרטיים מוכרים שאינם רשמיים שונה. כלל חינוך חינם אינו חל עליהם באורח אוטומטי. המבקש שילדו ילמד בהם מקבל על עצמו מרצון נטל תשלומים ומימון שאינו מוטל על תלמיד בחינוך הרשמי. כלל זה הוא פועל יוצא מהעובדה כי הלימוד במוסד זה הוא פרי בחירה מרצון, וכי אין חובה על הרשות הציבורית לשאת בעלות הלימודים במוסד.”

ראו עוד: פרשת רשת גני חב”ד, בעמ’ 86. השוו: בג”צ 8186/03 קרן החינוך למען בתי הספר תל”י נ’ משרד החינוך (02/12/2004).

17. נדע מכל אלה, כי אין דין מערכת החינוך הציבורית כדין מערכת החינוך הפרטית. הראשונה פועלת מכוחו של החוק; מקנה היא חינוך חינם לכלל ילדי ישראל; וכנדרש מכך זוכה היא למימון המדינה מכוחו של החוק. שלא כמותה היא מערכת החינוך הפרטית. ההסתפחות אל זו היא על-פי בחירתו של ההורה, ואין היא מקנה זכות למימון של המדינה. ההבדלים שבין שתי המערכות הבדלי-מהות כיבדי-משקל הם, וההבחנה ביניהן – לעניין המימון – הבחנה מותרת היא בין שונים. אין היא הפליה בין שווים. עמדנו על כך בפרשת רשת גני חב”ד וכך אמרנו שם (שם, בעמ’ 84):

“למותר לומר כי ההבחנה בין בתי-ספר רשמיים לבין בתי-ספר מוכרים לא רשמיים – שֶׁאֵלֶּה זכאים למימון מלא מתקציב המדינה ואלה אינם זכאים למימון מכוח-חוק – הבחנה היא שאין עימה הפליה. כל ילד ונער בישראל – ואלה הם בעלי-הזכות האמיתיים – יכול וזכאי לקבל במוסדות-החינוך הרשמיים חינוך חינם ושווה לכלל ילדי ישראל. ואם בוחרים ילדים או נערים – המדקדק יאמר: אם בוחרים הוריהם של ילדים ונערים – ביודעין ובכוונת-מכוון, לקבל חינוך שלא במוסדות רשמיים של המדינה אלא במוסדות מוכרים לא רשמיים, אמנם זכאים הם לעשות כן, אך במקרה זה לא יישמעו בטענת הפליה בנושא של מימון (כמובן, בכפוף לכללים הרגילים של המשפט המינהלי).”

ובהמשך:

“… רשאית וזכאית היא המדינה לקדם מטרות שהיא חפצה ביקרן – בענייננו: מטרות החינוך הממלכתי – ולהקציב משאבים להשגתן של אותן מטרות. וכל עוד זכאים כל ילדה וכל ילד, כל נערה וכל נער, להשתלב במסגרת חינוך מועדפת זו, לא נשמע לטענה שעניינה הפלייתו לרעה, כביכול, של זרם חינוך שאינו ממלכתי … זאת ועוד: ההבחנה בין מוסדות אלה למוסדות אלה הבחנה היא שהמחוקק הורה עליה, ובאין טענה של סתירה לחוקי-על – וטענה מעין-זו לא שמענו – ממילא לא נשמע לטענת הפליה.”

18. להשלמת התמונה – ולמעלה מן הצורך – נציין, כי במקרים מסויימים יש שהמדינה תישא במימונם של מוסדות חינוך פרטיים. כזו היא סמכותו של שר החינוך והתרבות הקבועה בסעיף 11 סיפה לחוק חינוך ממלכתי, להורות על תמיכת המדינה בתקציביהם של מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים שאושרו על ידו. הוא הדין בהוראות סעיף 3א(ט) ו-(י) לחוק יסודות התקציב, ה’תשמ”ה-1985, שעניינו העברת תקציבים ייחודיים לשני תאגידי חינוך פרטיים – תאגיד מרכז החינוך העצמאי ותאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ-ישראל. אלא שהוראות חוק אלו הוראות חריגות הן, וכפי שנפסק בעבר אין ללמוד מהן על הרחבת מימון המדינה לכלל מוסדות החינוך הפרטיים (פרשת רשת גני חב”ד, בעמ’ 84, 85).

19. וזו המסקנה הנדרשת מדברים שאמרנו: מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים לא קנו זכות לקבלת מימון מן המדינה, והמדינה אינה חבה במימון הוצאות התלמידים הלומדים במוסדות אלה. לענייננו-שלנו נאמר עתה, כי מסקנה זו נדרשת על דרך של קל וחומר ככל שהמדובר הוא בחוק ארוחה יומית לתלמיד, חוק הנדרש אף הוא להבחנה בין החינוך הרשמי המוחזק והממומן בידי המדינה לבין החינוך הפרטי שהמדינה אינה חייבת לשאת במימונו. אכן, משהוחלט לקיים יום לימודים ארוך במיסגרת החינוך הרשמי, נדרשו רשויות הציבור – המדינה והרשויות המקומיות – לשאת בהוצאות הכרוכות בהנהגתו של יום הלימודים הארוך, בהן הוצאות הזנתם של התלמידים. חובה שכזו אינה חלה לעניינם של מוסדות חינוך פרטיים שאינם מקיימים יום חינוך ארוך על פי חוק יום לימוד ארוך, וממילא אין אלה זכאים למימון רשויות הציבור. על דרך הכלל, הגופים המחזיקים בבתי-ספר מוכרים שאינם רשמיים הם הנושאים בנטל ההוצאות של קיום בתי-הספר והחזקתם, ובכלל הוצאות אלו תבאנה גם הוצאות הנדרשות למתן ארוחה יומית לתלמיד. בעול התורה נושאים הגופים הפרטיים. כך גם ישאו בעול הקמח.

 

החלטת הממשלה 2342

20. טוענת העותרת, כי מוסדות החינוך שבתחומה זכאים להיכלל, למיצער, במיפעל ההזנה שקם מכוח החלטת הממשלה 2342. החלטה זו לא בוטלה מעולם, וכלשונה מחילה היא את מיפעל ההזנה “במוסדות חינוך, ביישובים בהם חל צו יום חינוך ארוך”. צו יום חינוך ארוך הוחל על העותרת לשנת תשס”ו, ומכאן זכותה על-פי החלטת הממשלה. גם טענה זו לא נקבל. ראשית, כל דברים שאמרנו למעלה באשר לפירושו של חוק ארוחה יומית לתלמיד – על-פי לשונו ועל פי תכליתו – יחול על החלטת הממשלה אף-היא. נתקשה לפרש את החלטת הממשלה שלא כפירושו של החוק, והרי מחילה היא עצמה אך על מוסדות חינוך שמתקיים בהם יום לימודים ארוך כהוראתו של חוק יום חינוך ארוך (ראו נוסח ההחלטה המצוטט בפיסקה 3 לעיל). שנית, משחוקקה הכנסת את חוק ארוחה יומית לתלמיד – חוק המסדיר את סוגיית ההזנה – נבלעה החלטת הממשלה אל תוך החוק, וממילא לא עוד ניתן לעקוף באמצעותה את הוראות החוק. אמת, כפי שציינה המדינה, החלטת הממשלה לא בוטלה וממשיכה היא להתקיים חרף חקיקתו של החוק, ואולם, כפי שהוסבר בתשובה – והסבר זה מקובל עלינו – כך נעשה מטעמי ביצוע ולצורך יישומו של החוק. לשון אחר: מפעל ההזנה אינו פועל עוד מכוחה של החלטת הממשלה אלא מכוחו של החוק, והותרתה של החלטת הממשלה על כנה נבעה מטעמים מעשיים ובשל חוסר האפשרות ליישם מיידית את החוק במלואו. החלטת הממשלה נועדה אפוא להתגבר על קשיי יישום וביצוע ולאפשר את הפעלתו של החוק כבר בשנת הלימודים הקרובה. משרתת היא את החוק ואין בכוחה לא לגרוע ממנו ולא להרחיב את תחומיו.

 

מסקנה לעניינו של חוק ארוחה יומית

21. דעתנו היא אפוא זו, שחוק ארוחה יומית לתלמיד – וכמותו החלטת הממשלה 2342 – נועדו לחול אך על בתי-ספר המקיימים יום לימודים ארוך כהוראתו של חוק יום חינוך ארוך וכהילכת רשת גני חב”ד, ומסקנה נדרשת היא כי יש לדחות את טענותיה של העותרת בכל הנוגע לפירושו של אותו חוק.

 

חוק יום חינוך ארוך ופרשת רשת גני חב”ד

22. העותרת אינה אומרת די, ומוסיפה היא טענה הנסבה על פירושו של חוק יום חינוך ארוך. לטענתה, בתמצית, יש לקבוע את תחום פרישתו של חוק יום חינוך ארוך ככולל גם מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, וכך בניגוד לפסיקתו של בית-המשפט זה בפרשת רשת גני חב”ד. האמנם כך?

23. כפי שהסברנו בראשית דברינו, חוק יום חינוך ארוך – שהורה על הארכתו של יום הלימודים עד לשעות אחרי-הצהריים – היווה מהפיכה זוטא בתחום החינוך. מטבע הדברים נשאה המדינה בהוצאות שנדרשו לקיומו של יום חינוך הארוך במוסדות הרשמיים-הממלכתיים, דוגמת תשלום למורים שיום העבודה שלהם הוארך. משנחקק אותו חוק והוחל ביישומו, נתעוררה שאלה הדומה בעיקרה לשאלה המונחת לפנינו עתה, והיא: האם מוטלת על המדינה החובה לשאת בהוצאות שנושאים בהן מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים המקיימים אף הם, הלכה ולמעשה, יום לימודים ארוך? על רקע זה פנתה רשת גני חב”ד אל משרד החינוך והתרבות וביקשה כי יואיל לשאת במימון הוצאות שהיא נאלצת לעמוד בהן. משרד החינוך והתרבות סירב לבקשה בהשיבו כי חוק יום לימודים ארוך חל אך על מוסדות חינוך רשמיים, ובעקבות סירובו הוגשה העתירה בפרשת רשת גני חב”ד לכיסוי הוצאותיה בקיומו של יום לימודים ארוך.

24. למותר לומר כי לא נחזור על כל שנפסק בפרשת רשת גני חב”ד – המבקש פירוט מוזמן לקרוא בו בפסק-הדין שפורסם בפ”ד נב(3) 69 – ונזכיר לעצמנו רק עיקרים-שבעיקרים. בית-המשפט נדרש באותה פרשה להוראות חוק יום חינוך ארוך, ללשון החוק ולתכליתו; הוסיף ובחן את מקומו של החוק במיכלול דיני החינוך בישראל; תיאר את מיבנה מוסדות החינוך בישראל; את מעמדם של מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ואת דרך מימונם; ולאחר כל אלה הגיע למסקנה שהמדינה אינה חייבת בהוצאות החזקתם של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. לאחר הסיקו מסקנה זו, שב בית-המשפט וניפנה אל הוראות חוק יום חינוך ארוך, לבחינה האם חל אותו חוק – מעיקרו של דין – על מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. תשובתו של בית-המשפט לשאלה היתה בשלילה, ואלה הטעמים העיקריים שעמדו ביסוד ההכרעה.

ראשית לכל, לשונו של חוק יום לימוד ארוך ועימה תכליתו של החוק כהוראת סעיף 2(ב) בו – הוראת ה”מטרות” בחוק – כי מטרתו של החוק היא להרחיב ולהעמיק ידע והשכלה ולהוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית “במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ז-1953”. מלשונה של הוראת-חוק זו, ומתיאור תכליתו של החוק במיסגרת החינוך הממלכתי, למד בית-המשפט כי “החוק מבקש להסב עצמו על החינוך הממלכתי בלבד, לאמור: על החינוך הניתן מאת המדינה במוסדות-חינוך רשמיים; על חינוך זה, ולא על החינוך הניתן מאת מוסדות חינוך לא רשמיים…” (שם, בעמ’ 89; ההדגשה במקור). על כך הוסיף בית-המשפט טעם מיבני המיוסד על דיכוטומיה שיצרו דיני החינוך בישראל להבחין בין מוסדות חינוך רשמיים למוסדות חינוך שאינם רשמיים. מסקנתו של בית-המשפט מהבחנה ברורה זו היתה, כי החוק לא נועד לחול על אותו “ענף” של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. בית-המשפט הוסיף ודחה טענות שונות שהעלתה העותרת, ולסוף הגיע למסקנה כי (שם, בעמ’ 90):

“חוק יום חינוך ארוך לא נברא אלא לכבודם של מוסדות-החינוך הרשמיים, לכבודם ולכבודם בלבד, ומוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים (ובכפוף להוראות חוק יסודות התקציב) לא יבואו בקהל.”

משהסיק מסקנה זו שהסיק, הוסיף בית-המשפט ודחה את יתר טענותיה של העותרת.

 

25. הלכה שנפסקה בפרשת רשת גני חב”ד היא ההלכה המחייבת כהיום הזה, ובקשת העותרת היא כי נשוב ונבחן אותה – הלכה בלתי-ראויה ומפלה, לטענתה – ונהפכנה על-פיה. בקשתה זו של העותרת בקשה לא פשוטה היא. אף שבית-המשפט העליון אינו קשור בתקדימיו, אין הוא נוהג – כדבר שבשיגרה – לסטות מהלכות פסוקות, ובוודאי כך בשיבתו במושב שלושה (השוו: דנ”פ 9384/01 אלנסאסרה נ’ לשכת עורכי הדין (15/11/2004)). אמרנו עם זאת, נבחן את טענות העותר, שהרי מיהו אדם ולא יטעה? שמענו אפוא את טענות העותרת, ולאחר שבחנון לעומקן, לא נמצא לנו טעם לשנות ממסקנתו של בית-המשפט בפרשת רשת גני חב”ד.

26. טענתה העיקרית של העותרת בהקשר זה עניינה בהוראת סעיף 2 לחוק יום חינוך ארוך הקובעת, כאמור, כי תכליתו של החוק היא להרחיב ולהעמיק ידע והשכלה ולהוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, ו”הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, ה’תשי”ג-1953″. הוראת חוק זו זכתה לבכורה בהכרעת הדין בפרשת רשת גני חב”ד, ומתוכה למד בית-המשפט על הקשר שבין חוק חינוך ממלכתי לחוק לימוד חובה ועל כוונתו של חוק יום חינוך ארוך להחיל עצמו על בתי-הספר הממלכתיים בלבד. לטענת העותרת מסקנתו של בית-המשפט מסקנה שגויה היא, שכן אין בו בחוק יום חינוך ארוך הפניה על-החלק לחוק חינוך ממלכתי אלא ל”מטרותיו” של החינוך הממלכתי. מסקנה נדרשת היא – לדעתה – שדי בכך שמוסד-חינוך יקיים את מטרות החינוך הממלכתי בכדי שיזכה שהחוק יחול עליו, ואין חובה כי אותו מוסד-חינוך יהא מוסד-חינוך ממלכתי כהגדרתו בחוק חינוך ממלכתי. העותרת מוסיפה וטוענת כי בתי הספר בתחומה מחנכים כולם לקיום מטרותיו של החינוך הממלכתי, וכך, אף שמדובר בבתי-ספר מן המיגזר החרדי שאינם מקיימים תוכנית לימודים ממלכתית של משרד החינוך והתרבות.

27. טענה זו, לדעתנו, אינה עולה בקנה אחד לא עם לשון חוק יום חינוך ארוך כפשוטה אף לא עם מהותו של החוק. בפרשת רשת גני חב”ד עמדנו בהרחבה יתירה על מיבנה מערכת החינוך בישראל ועל הקשר שבין חוקי החינוך השונים – חוק לימוד חובה, חוק חינוך ממלכתי וחוק יום חינוך ארוך – והבהרנו כי מיבנה זה, והקשר שבין החוקים, מחייבים מסקנה כי חוק יום חינוך ארוך משייך עצמו אך ורק לאותו ענף של מוסדות חינוך רשמיים שהוקמו בידי המדינה והרשויות המקומיות לרווחתם של כלל ילדי ישראל. מסקנתנו זו נבעה ממיכלול של גורמים ולא אך מפירושה של הוראת סעיף 2 לחוק יום חינוך ארוך, שקלנו את דבריה של העותרת לפנינו אך לא מצאנו בטיעוניה טעם לחרוג ממסקנה זו. יתר-על-כן: שבנו ובחנו את הוראת סעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי – אותה הוראה שסעיף 2 לחוק יום חינוך ארוך מפנה אליה – ונתקשינו לקבל את טענת העותרת כי מוסדות החינוך הלא-רשמיים שבתחומה מקיימים אותן מטרות שנימנו בו.

 

כללם של דברים

28. המדינה פותחת את שעריהם של בתי-הספר הממלכתיים לפני כל ילדי ישראל, לרבות לפני הילדים תושבי העותרת הלומדים בבתי-ספר מוכרים שאינם ממלכתיים. יבואו אותם ילדים בבתי הספר הממלכתיים, וכדבר הלמד מעניינו יזכו בכל ההטבות שהמדינה ורשויות הציבור מעניקות לילדים הלומדים בבתי-ספר ממלכתיים. ואולם אם חרף זאת יבחרו ילדים – שמא נאמר: הוריהם של ילדים – שלא להידרש לחינוך הממלכתי אלא לחינוך הניתן במוסדות אחרים – מוסדות חוץ שמוסדות מוכרים הם, אך אין הם ממלכתיים – אל יבואו בטענה כי אין מזכים אותם בארוחה חמה כהוראות חוק ארוחה יומית לתלמיד. הכל מסכימים כי לא המדינה מממנת את קיומו ואת החזקתו השוטפת של בית הספר המוכר שאינו ממלכתי. כי גופים פרטיים אלה ואחרים הם המממנים קיום והחזקה של אותם בתי-ספר. כנדרש מכך, אותם גופים פרטיים הם גם שיממנו – כחלק מההחזקה השוטפת – הן את יום הלימודים הארוך הן את הארוחות החמות הניתנות לילדים הלומדים יום לימודים ארוך.

29. אנו דוחים את העתירה, אך לא נעשה צו להוצאות.

 

השופטת מ’ נאור:

 

אני מסכימה.

 

השופט ס’ ג’ובראן:

 

אני מסכים.

 

הוחלט כאמור בפסק-דינו של המישנה לנשיא מ’ חשין.

 

היום, יג תשרי ה’תשס”ו (16/10/2005).