בג”צ 754/83 כריסטופר-מרק רנקין ואח’ נ’ שר הפנים ואח’ (16/11/1984)

בג”צ 754/83 רנקין נ’ שר הפנים, פד”י לח(4) 113 (1984)

 

בג”צ 754/83

1. כריסטופר-מרק רנקין

2. פיליפ דיילי

נגד

1. שר הפנים

2. פקיד מרשם האוכלוסין

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[29.1.84, 16.11.84]

לפני השופטים א’ ברק, ש’ לוין, א’ גולדברג

 

חוק האזרחות, ה’תשי”ב-1952, ס”ח 146, סעיפים 1(תוקן: ס”ח תשכ”ח 212), 5, 5(א), 5(ב), 7 (תוקן: ס”ח תש”מ 222) – חוק השבות, ה’תש”י-1950, ס”ח 159, סעיף 4א (הוסף; ס”ח תש”ל 34) – הצעת חוק האזרחות, ה’תשי”ב-1951, ה”ח 22, סעיף 6 – חוק מרשם האוכלוסין, ה’תשכ”ה-1965, ס”ח 270.

 

העותרים, אזרחי ארצות-הברית, ביקשו לשחק כדורסל בקבוצה, שעל-פי תקנון האיגוד לכדורסל בישראל רשאית לשתף בשירותיה אך ורק שחקנים בעלי אזרחות ישראלית. כדי לזכות באזרחות ישראלית נשאו העותרים בקפריסין נשים יהודיות בנישואין פיקטיביים. בקשת העותרים לרכישת אזרחות ישראלית ולרישום נישואיהם במרשם אוכלוסין נענתה על-ידי המשיבים בשלילה, בשל הפיקטיביות שבנישואין. מכאן העתירה. בין היתר, טענו העותרים להפלייתם לרעה לעומת שחקני כדורסל אחרים, שהתאזרחו בעבר על- ידי נישואין פיקטיביים לנשים יהודיות.

בית המשפט הגבוה לצדק פסק:

א.

(1) כוחה של הוראת סעיף 7 לחוק האזרחות, ה’תשי”ב-1952, הוא, כי בן- זוג יכול לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים המיוחדים, הקבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות. אין כוחה של הוראה זו לבטל את הצורך בשיקול-דעתו של המשיב 1 על-פי סעיף 5(ב) לחוק האזרחות.

(2) שיקול הדעת, אם להעניק אזרחות לבן-זוג של אזרח ישראלי, הוא שיקול-דעת מינהלי רגיל, וחלות עליו הוראותיו המהותיות והדיוניות של המשפט המינהלי באשר לשימוש בשיקול-דעת מינהלי.

ב.

(1) הענקת אזרחות היא מעשה בעל חשיבות רבה. האזרחות יוצרת קשר משפטי נמשך בין אדם לבין מדינתו. לקשר זה חשיבות בתחומי משפט נרחבים, הן מבחינת המשפט הבינלאומי והן מבחינת המשפט המדינתי. יש בה באזרחות כדי להטיל חובות על המדינה ביחסי החוץ שלה. מבחינת האזרח עצמו, יש בה כדי ליתן לו זכויות, להעניק לו כוחות, להטיל עליו חובות ולהכיר בחסינותו בעניינים שונים ומגוונים. אזרחות מקפלת בתוכה נאמנות, והיא פרושה בתחומי המדינה ומחוצה לה.

(2) מצב דברים זה מחייב, מעצם טבעו, כי מעשה ההתאזרחות ייעשה בלב שלם ומתוך נכונות להשתלב במרקם חייה של המדינה.

(3) בעניין זה קיימת נכונות להגמיש במידה ניכרת את הדרישות, כאשר בן-זוג של אזרח מבקש להתאזרח. הטעם לכך הוא ברצון לשמור על שלמות התא המשפחתי ובצורך למנוע פיצול אזרחותם של מרכיביו.

(4) מקום שהנישואין הם פיקטיביים, כוחו של שיקול מיוחד זה נחלש, וכוחם של השיקולים הרגילים עולה. עניין זה נתון לשיקול-דעתו של שר הפנים, ואין למצוא בשיקול-דעת זה כל פגם, אם הוא מסרב להעניק אזרחות למי שמבקש לקבלה לצורכי משחק בלבד.

ג. טענת הפליה אינה עומדת, אם הרשות השלטונית מודה בתום-לב בטעותה ומבקשת כדין לתקן את דרכיה.

 

פסקי-דין של בית המשפט העליון שאוזכרו;

[1] בג”צ 31/53 נביה נ’ אלוף פיקוד הצפון, פ”ד ז 587.

[2] בג”צ 328/60 מוסא נ’ שר-הפנים, פ”ד טז .69

[3] ע”ב 1/65 ירדור נ’ יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית, פ”ד יט(3) 365.

[4] בג”צ 24/52 חכים נ’ שר-הפנים, פ”ד ו 638.

[5] בג”צ 301/69 שמילביץ נ’ עירית תל-אביב-יפו, פ”ד כד(1) 302.

[6] בג”צ 143/62 שלזינגר נ’ שר-הפנים, פ”ד יז(1) 225.

[7] ע”א 238/53 כהן נ’ היועץ המשפטי, פ”ד ח 4.

 

התנגדות לצו-על-תנאי מיום 12/12/1983. העתירה נדחתה, הצו-על-תנאי בוטל.

 

א’ בן ארי, א’ רצון – בשם העותרים:

ר’ יאראק, מנהל מחלקת הבג”צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים.

 

פסק-דין

 

השופט א’ ברק:

 

1. העותרים, אזרחי ארצות-הברית, ביקשו לשחק כדורסל באגודת הכדורסל של מכבי פתח-תקוה. על-פי תקנון איגוד הכדורסל בישראל רשאית קבוצת כדורסל, השייכת אל “הליגה הארצית” – ליגה אליה משתייכת הקבוצה – לשתף בשירותיה אך ורק שחקנים בעלי אזרחות ישראלית. תחילה עברו העותרים הליכי גיור בארצות-הברית, אך גיור זה לא הוכר בישראל, ואין העותרים מלינים על כך. משנכשל ניסיונם לזכות באזרחות ישראלית בדרך זו, נסעו העותרים – שהיו אותה עת פנויים – לקפריסין ונשאו נשים יהודיות פנויות, בעלות אזרחות ישראלית. השלטונות הקפריסאים העניקו לכל אחד מהעותרים תעודת נישואין. אף שהדבר אינו עולה מפורשות מהעתירה, אין עוד מחלוקת על כך, כי מיד לאחר סיום טקס הנישואין בקפריסין נותק הקשר בין העותרים לבין הנשים, וכי נישואין אלה הם פיקטיביים גרידא, אך לצורכי רכישת האזרחות הישראלית לשם קיום דרישות אגוד הכדורסל.

2. עם שובם של העותרים לישראל החלו בהליכים לרכישת אזרחות ישראלית ולרישום נישואיהם במרשם האוכלוסין. עניינם נדון על-ידי המשיבים, וביום 6.12.83הודע להם, כי בשל הפיקטיביות שבנישואין מסרב שר הפנים להעניק להם אזרחות ישראלית. לא נמסרה להם כל הודעה לעניין הרישום במרשם האוכלוסין. כנגד מחדל זה, וכנגד החלטת שר הפנים, הוגשה העתירה שלפנינו. ביום שמיעתה דחינו אותה, ואלה נימוקינו.

3. טענתם העיקרית של העותרים עניינה אזרחותם. בעניין זה הועלו שלוש טענות משנה: ראשית, עם נישואי העותרים הם רכשו, ללא כל צורך בשיקול- דעת מינהלי ועל-פי בקשתם בלבד, אזרחות ישראלית, וזאת מכוח הוראת סעיף 7 לחוק האזרחות, ה’תשי”ב-1952; שנית, אפילו נתונה התאזרחותם לשיקול- דעתו של שר הפנים, הרי שיקול-דעתו בעניינם פסול הוא, מה גם שיש בו כדי להפלותם לעומת אחרים, שהתאזרחותם בנסיבות דומות אושרה; לבסוף, על-פי הוראות חוק האזרחות, “עולה” לפי חוק השבות, ה’תש”י-1950, נעשה לאזרח ישראלי מכוח השבות, וזכות זו נתונה גם “לבן זוג של יהודי” (סעיף 4א לחוק השבות). בתשובתו טען מר יאראק, כי התאזרחות מכוח נישואין אינה “אוטומטית” אלא מחייבת שיקול-דעת של שר הפנים. לטענתו, כדין שקל שר הפנים את עניינם של העותרים, שעה שהחליט לסרב לבקשתם. לבסוף, הטענה בדבר חוק השבות טרם נשקלה, שכן הועלתה רק בעתירה, ובעניינה פתוחה הדרך לעותרים לפנות לשר הפנים. עמדות נוגדות אלה מעלות להכרעתנו שתי שאלות: הראשונה, האם רכשו העותרים אזרחות ישראלית בשל נישואיהם ובשל רצונם לקבל אזרחות זו: השנייה, אם ההתאזרחות נתונה לשיקול-דעת שר הפנים, האם הופעל שיקול הדעת כדין. בשאלה השלישית, שהועלתה על-ידי העותרים ושעניינה חוק השבות, לא נביע דעתנו, שכן היא הועלתה אך לפנינו, והמשיבים לא נתנו דעתם עליה.

4. אזרחות ישראלית נקנית אך על-פי הוראות חוק האזרחות. סעיף 1לחוק האזרחות מונה את הדרכים, בהם נקנית האזרחות הישראלית, אחת מאותן דרכים היא “מכח התאזרחות לפי הסעיפים 5 עד 8”. הוראת היסוד בעניין התאזרחות קבועה בסעיף לחוק האזרחות, הקובע:

“(א) בגיר שאיננו אזרח ישראלי יכול לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות אם נתקיימו בו תנאים אלה:

(1) נמצא בישראל:

(2) היה בישראל שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו;

(3) זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע;

(4) השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה;

(5) יודע ידיעת-מה את השפה העברית

(6) ויתר על אזרחותו הקודמת או הוכיח שיחדל מהיות אזרח חוץ לכשיהיה לאזרח ישראלי.

(ב) מי שביקש להתאזרח ונתקימו בו התנאים שבסעיף קטן (א), יעניק לו שר הפנים, אם ראה זאת לנכון, את האזרחות הישראלית על ידי מתן תעודת האזרחות”.

סעיף 7 לחוק האזרחות דן בהתאזרחות של בעל ואישה, והוא קובע:

“בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקימו בו התנאים שבסעיף 5[א] או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)”.

כוחה של הוראת סעיף 7לחוק האזרחות הוא, כי בן-זוג יכול לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים המיוחדים, הקבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות, אין כוחה של הוראה זו לבטל את הצורך בשיקול-דעתו של שר הפנים על-פי סעיף 5(ב) לחוק האזרחות. אכן, בהצעת חוק האזרחות, ה’תשי”ב-1951, הוצע, כי נישואין יעניקו אזרחות מיום הנישואין [סעיף 6], אך הצעה זו לא נתקבלה על-ידי הכנסת, אשר החליפה את ההסדר המוצע בהסדר, לפיו נישואין מקלים על הדרישות שיש למלא, אך אינם מייתרים את שיקול הדעת של שר הפנים (ראה דברי הכנסת 11 (ה’תשי”ב) 1688-1700, וכן 82

Meir-Dennis Gouldman Israel’s Nationality Law (Jerusalem, 1970)

בכך הצטרפה ישראל לרשימה ארוכה של מדינות, השוללות את העיקרון כי נישואין עצמם (או פירוקם) מביאים לשינוי אוטומטי באזרחות בני הזוג, והכירה בעקרון עצמאות האזרחות, לפיו התאזרחותו של בן-זוג נקבעת על-פי תנאיו שלו, תוך מתן הקלה מסוימת בהתחשב בנישואין (ראה

Effect of Marriage on Nationality of Women, Convention on the Nationality of Married Women Historical Background and Commentary (Un, 1962)

נמצא, כי בן-זוג יכול לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, גם אם לא נתקיימו בו התנאים המיוחדים הקבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות, אך הוא יכול לקבל אזרחות ישראלית, רק אם ביקש זאת, ואם שר הפנים “ראה זאת לנכון”, כאמור בסעיף 5(ב) לחוק, כך פורשה הוראה זו בעבר (בג”צ 31/53 [1]), ופירוש זה עולה בקנה אחד עם לשון החוק ומטרתו.

5. לשר הפנים ניתן איפוא שיקול-דעת (“אם ראה זאת לנכון”), אם להעניק אזרחות ישראלית לבן-זוג של אזרח ישראלי. שיקול-דעת זה הוא שיקול-דעת מינהלי רגיל, וחלות עליו הוראותיו המהותיות והדיוניות של המשפט המינהלי באשר לשימוש בשיקול-דעת מינהלי, כפי שפסק השופט זילברג בבג”צ 328/60 [2], בעמ’ 74:

“אמנם נאמר שם: ‘אם ראה זאת [השר] לנכון’, אבל דיסקרציה זאת איננה דיסקרציה חופשית, חלים עליה כל הכללים החלים, לפי פסיקת בית-משפט זה, על כל שאר הפעולות של הרשות המבצעת. והיה אם השר ידחה את בקשת התאזרחותו של המבקש מתוך שרירות-לב, או מטעמים פסולים כגון הפליה גזעית, הפליה פוליטית וכדומה, הרי יש דין ויש דיין בישראל, ובית-המשפט יצווה עליו לתת את תעודת האזרחות בדרך שנקבעה בחוק”.

בעניין שלפנינו, סירב שר הפנים לבקשת ההתאזרחות לאור האופי הפיקטיבי של הנישואין. האם שיקול-דעת זה פסול הוא? לדעתי, אין לראות כל פגם בשיקול-דעתו של שר הפנים, הענקת אזרחות היא מעשה בעל חשיבות רבה, האזרחות יוצרת קשר משפטי נמשך בין אדם לבין מדינתו (ראה אמנון רובינשטיין המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (שוקן, מהדורה 3, ה’תשמ”א) 401). לקשר זה חשיבות בתחומי משפט נרחבים, הן מבחינת המשפט הבינלאומי והן מבחינת המשפט המדינתי. יש בה באזרחות כדי להטיל חובות על המדינה ביחסי החוץ שלה. מבחינת האזרח עצמו, יש בה כדי ליתן לו זכויות, להעניק לו כוחות, להטיל עליו חובות ולהכיר בחסינותו בעניינים שונים ומגוונים. האזרחות קשורה בזכות הצבעה לכנסת, ביכולת לשאת משרות ציבוריות שונות, בסמכות בתי המשפט, בענייני הסגרה ובעניינים רבים ומגוונים. אזרחות מקפלת בתוכה נאמנות (ראה סעיף 5(ג) לחוק האזרחות, (וע”ב 1/65 [3]), והיא פרושה בתחומי המדינה ומחוצה לה (ראה בג”צ 24/52 [4]). מצב דברים זה מחייב, מעצם טבעו, כי מעשה ההתאזרחות ייעשה בלב שלם ומתוך נכונות להשתלב במרקם חייה של המדינה. בעניין זה קיימת נכונות להגמיש במידה ניכרת את הדרישות, כאשר בן-זוג של אזרח מבקש להתאזרח. הטעם לכך הוא ברצון לשמור על שלמות התא המשפחתי ובצורך למנוע פיצול אזרחותם של מרכיביו. במקום שהנישואין הם פיקטיביים, כוחו של שיקול מיוחד זה נחלש, וכוחם של השיקולים הרגילים עולה. עניין זה נתון הוא לשיקול-דעתו של שר הפנים, ואין למצוא בשיקול-דעת זה כל פגם, אם הוא מסרב להעניק אזרחות למי שמבקש לקבלה לצורכי משחק (תרתי משמע) בלבד.

6. בהקשר זה העלו העותרים טענה בדבר הפליה. לטענתם, הוכרה בעבר האזרחותם של שחקני כדורסל, אשר נשאו נשים ישראליות בנישואין פיקטיביים. המשיבים אינם כופרים בכך. עם זאת הם מציינים, כי עתה, לאחר שהתגלתה פרצה זו, מבקשים הם שלא ליפול עוד בפח שנטמן להם. שיקול זה נראה לי כשר. טענת הפליה אינה עומדת, אם הרשות השלטונית מודה בתום-לב בטעותה ומבקשת כדין לתקן את דרכיה (ראה בג”צ 301/69 [5], בעמ’ 305).

7. חלקה האחר של טרוניית העותרים עניינו רישום נישואיהם במרשם האוכלוסין. אכן, שאלה זו נכבדה היא, אילו עמדה כשלעצמה, שהרי לעותרים תעודת נישואין רשמית מקפריסין (ראה בג”צ 143/62 [6]). אך לא כך הוצגו פני הדברים על-ידי העותרים. הם כרכו את שאלת הרישום בשאלת האזרחות ולא העמידוה כעניין נפרד, המנותק מהאזרחות. אכן, משנפלה העתירה בעניין האזרחות, שוב אינה קיימת תשתית מספקת לעניין הרישום, שכן אין לנו נתונים באשר לעצם תחולתו של חוק מרשם האוכלוסין, ה’תשכ”ה-1965, בעניינם של העותרים. כידוע, חלות הוראות הרישום שבחוק לעניין “תושב”. ביטוי זה מוגדר כמי “שנמצא בישראל אזרח ישראלי או על פי אשרת עולה או תעודת עולה, או על פי רישיון לישיבת קבע”. אין לפנינו כל נתון, אם העותרים הם תושבים, ואם מבקשים הם לרשום נישואיהם חרף פסק-­דיננו בעניין אזרחותם. מטעם זה אין שאלה זו ראויה להכרעתנו.

8. בטרם אסיים, ברצוני לציין, כי הניתוח המשפטי נעשה על יסוד ההנחה הנוחה לעותרים, לפיה נשואים הם לבנות-זוגם. משהגעתי לתוצאה, כי אפילו על-פי הנחה זו דין העתירה להידחות, שוב איני צריך לבחון את השאלה, אם ניתן לראותם “בעל ואשתו” לעניין סעיף 7של חוק האזרחות. שאלה זו סבוכה היא, הן משום שעניין לנו בנישואי תערובת, והן משום שעניין לנו בנישואין פיקטיביים. מיותר לומר, כי בשאלות קשות אלה איני נוקט כל עמדה. אציין רק זאת, כי שאלת היחס בין נישואין פיקטיביים (shem marriage) לבין דיני האזרחות היא סוגייה קשה, אשר רבות נכתב עליה. יש הגורסים, כי נישואין פיקטיביים תקפים לכל דבר ועניין (השוה ע”א 238/53 [7], בעמ’ 33-34) לרבות לעניין דיני ההתאזרחות. יש הגורסים, כי נישואין פיקטיביים אינם תופסים כלל, וממילא אין בהם כדי להעניק כל זכות במסגרת דיני האזרחות. בין שני קצוות אלה מצויות עמדות ביניים, המוכנות להכיר בנישואין פיקטיביים במישורים אחדים (כגון לצורכי דיני המשפחה, לרבות גירושין), תוך התעלמות מהם לצורכי אזרחות. בעיות דומות מתעוררות לעניין מעמדם של נישואין פיקטיביים בתחום השירות הצבאי, דיני הראיות, דיני המסים וכיוצא בהם (ראה פנחס שיפמן דיני המשפחה בישראל (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השואתי ע”ש הרי סאקר, תשמ”ד) 266וכן

“Comment ‘Sham Marriages'” University of Chicago Law Review 20 (1952-1953) 710; Peter-Mann Bromley “The Validity of ‘Sham Marriages’ and Marriages Procured by Fraud” Mcgill Law Journal 15 (1969) 319; Joseph Jackson The Formation and Annulment of Marriage (London, 2th Ed., 1969) 290; H.R. Hahlo “Nullity of Marriage” Studies in Canadian Family Law (Toronto, edited by D. Mendes Da Costa, 1972) 651.

מדינות שונות נקטו בעניין זה עמדות נוגדות. מתנגשים כאן שני שיקולים של מדיניות משפטית. מחד גיסא, הרצון לשמור על אחדות סטטוס הנישואין וחוסר הרצון לפצלו ולהיכנס למניעי היווצרותו. מאידך גיסא, הרצון למנוע שימוש לרעה בהסדרים חקיקתיים, שעניין הנישואין הוא בעל חשיבות בהם. לאור המסקנה אליה הגעתי, כאמור, נוכל להשאיר שאלות אלה בצריך עיון.

מטעמים אלה דחינו את העתירה.

 

ניתן היום, כ”א בחשון ה’תשמ”ה (16/11/1984).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *