בג”צ 5073/91‏‎ ‎תאטראות ישראל בע”מ‎ ‎נ’ ‏עיריית נתניה (24/06/1993)

בג”צ 5073/91‏‎ ‎תאטראות ישראל בע”מ‎ ‎נ’ ‏עיריית נתניה, פ”ד מז(3) 192 (1993) – DOCX / PDF

 

בג”צ 5073/91

בג”צ 5609/91

בג”צ 5799/91

בג”צ 5073/91:

תאטראות ישראל בע”מ

נגד

1. עיריית נתניה

2. ראש העיר נתניה

3. סיעת גל בעיריית נתניה

4. סיעת המפד”ל ודגל התורה בעיריית נתניה

5. סיעת ש”ס בעיריית נתניה

6. סיעת חי בעיריית נתניה

7. הרב יהודה יעקובוביץ

8. הרב חיים כלפון

9. משה נאמן

 

בג”צ 5609/91:

יעקב קורן, עו”ד

נגד

1. עיריית נתניה

2. מועצת העיר נתניה

3. מר יואל אלרואי, ראש העיר נתניה

4. סיעת גל בעיריית נתניה

5. סיעת המפד”ל ודגל התורה בעיריית נתניה

6. סיעת ש”ס בעיריית נתניה

7. סיעת חי בעיריית נתניה

8. הרב יהודה יעקובוביץ

9. הרב חיים כלפון

10. משה נאמן

 

בג”צ 5799/91:

1. אלכסנדר פייט

2. שושנה ערער

3. חמד”ת – אגודה למען חופש מדע, דת ותרבות

4. האגודה לזכויות האזרח בישראל

נגד

1. מועצת עיריית נתניה

2. סיעת גל בעיריית נתניה

3. סיעת המפד”ל ודגל התורה בעיריית נתניה

4. סיעת ש”ס בעיריית נתניה

5. סיעת חי בעיריית נתניה

6. הרב יהודה יעקובוביץ

7. הרב חיים כלפון

8. משה נאמן

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[24.6.93]

לפני הנשיא מ’ שמגר והשופטים ג’ בך, ש’ נתניהו

 

חוק העזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם), תשי”ח-1957, ק”ת 450, סעיפים 1(המונח “בית עינוג”), 3, 3(ב), 3(ג), 3(ד), 3(ה) – חוק לתיקון פקודת העיריות (מס 40), תשנ”א-1990, ס”ח 34, סעיפים 1, 4- הצעת חוק הרשויות המקומיות (איסור פתיחת עסקים וסגירתם בימי מנוחה), תשמ”ח-1988, ה”ח 134- פקודת העיריות [נוסח חדש], נ”ח 197, סעיפים 249, 249(20), 249(21), 250, 251, 264א(א) – חוק עזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם) (תיקון), תשנ”ג-1992, ק”ת חיקוקי שלטון מקומי 19, סעיף 1- פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש”ח-1948, ע”ר תוס א 1, סעיף 18א – חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי”א-1951, ס”ח 204, סעיפים 7, 9א – חוק שעות עבודה ומנוחה (תיקון), תשכ”ט-1969, ס”ח 54.

 

העתירות נסבו על החלטתם של המשיבים שלא לאפשר הפעלתו של בית קולנוע במרכז המסחרי “קניון השרון”, אשר בתחום העיר נתניה, בימי המנוחה.

החלטת המשיבים 1-2 בבג”צ 5073/91 (להלן – המשיבים) ניתנה מכוח חוק העזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם), תשי”ח-1957, הקובע בסעיף 3(ד), כי בימי מנוחה, למעט יום הכיפורים וליל תשעה באב, לא יפתח אדם ולא ירשה לפתוח “בית עינוג” אלא לצורך “פעולות תרבות וחינוך”.

לטענת העותרים, הוראותיו של חוק העזר לא נאכפו בנתניה, ובמשך שנים רבות היו בתי עינוג מסוגים שונים פתוחים גם בימי המנוחה, ולא רק לצורך “פעולות תרבות וחינוך”. המשיבים, שאינם כופרים בעובדה שבתי עינוג היו פתוחים גם בימי המנוחה, טוענים, עם זאת, כי בתי הקולנוע לא הופעלו בימי המנוחה. בפעם הראשונה הופעל בימי המנוחה בית הקולנוע ב”קניון השרון” בשנת 1989.

כשנתיים לאחר מכן נכנס לתוקפו חוק לתיקון פקודת העיריות (מס 40), תשנ”א-1991, שהוסיף לסעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] את פיסקה (21), שלפיה הוסמכה עירייה להסדיר פתיחתם של עסקים, כקבוע בפיסקה (20), בימי המנוחה, בהתחשב בטעמים שבמסורת דתית.

בעקבות כך תוקן חוק העזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם), באופן המוסיף לעירייה סמכות להתיר פתיחתם של בתי עינוג בימי המנוחה. בהסתמך על תיקון זה נתקבלה על-ידי המשיבים ההחלטה נושא העתירות, האוסרת פתיחת בתי קולנוע בכל תחום שיפוטה של העיר נתניה, למעט אזור שנקבע באזור התעשייה בנתניה, שם מצוי מרכז מסחרי בשם “קניון הדרים” ומופעלים בו בתי קולנוע.

העותרים, הטוענים לחוסר סבירות של החלטות המשיבים, טוענים, בין היתר, כי ההחלטה נושא העתירות נתקבלה מתוך כניעה לדרישותיהן של הסיעות הדתיות ולא מתוך שיקולים ענייניים.

 

בית המשפט הגבוה לצדק פסק:

א. הפתרון למחלוקת נושא הדיון טמון בפרשנותן הפשוטה והברורה של ההוראות הרלוואנטיות, ואין צורך להוסיף ולחקור בנושאי סבירות החיקוקים ובמשמעותם של המהלכים והמגמות שקדמו להחלטה נושא העתירה (205ז-206א).

ב.

(1) בקביעת העיקרון של קיום יום מנוחה שבועי והועדתו בשבת חתר המחוקק, בחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי”א-1951, להגשים שתי מטרות משולבות: ראשית, מטרה חברתית, לפיה ראוי לייחד יום מנוחה שבועי לכל אדם כדי שיוכל לנוח בו ממלאכתו; שנית, הועדת יום המנוחה בשבת נעשתה על רקע ציווי ההלכה ומסורת ישראל (206ז-207א).

(2) בחוק שעות עבודה ומנוחה אין הוראה כללית בדבר סגירת מקומות בימי המנוחה ( 206ז).

ג.

(1) בסעיף 249(21) לפקודת העיריות [נוסח חדש] הוכשרו, בכל הנוגע להתקנת חוקי עזר על-פי סעיף 249(20) לפקודה, טעמים שבמסורת דתית, כאשר הסמכות יכול שתופעל לגבי כל תחום השיפוט או בחלק ממנו, ולעניין זה שב סעיף 249(21) והגדיר משמעות המונח “ימי מנוחה” ( 207ה).

(2) אין בסעיף 249(20) לפקודה כדי לקבוע לרשות המקומית הכוונה מחייבת, אלא מדובר על הענקת כוח בלבד. מדובר על הוראה מסמיכה, שעצם הפעלתה ואופן יישומה מושארים בידיה של הרשות המקומית (207ו).

ד.

(1) בחוק העזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם) נקבעו שתי הוראות: האחת החלטית והאחרת מותנית. זו ההחלטית קובעת, כי ביום הכיפורים ובליל תשעה באב יהיו בתי העינוג סגורים (207ז).

(2) בסעיף 3(ד) לחוק העזר, שהוא נושא העתירה, נקבע, כי תחולתו היא על בית עינוג; הוא חל על ימי המנוחה למעט יום הכיפורים וליל תשעה באב; הוא אוסר פתיחה ואף מתיר פתיחה; הוא מתיר פתיחה “לצורך פעולות תרבות וחינוך” (207ז-208א).

ה.

(1) בהיעדר הגדרה למילים “פעולות תרבות וחינוך” משמעותן היא זו המקובלת בין בני-אדם בחברה, כמקובל בחברה מערבית במאה העשרים. מושגים כאלה יש לבחון על-פי ההשקפות המקובלות על הציבור שבתוכו חי ופועל בית המשפט (208ו).

(2) המושגים “תרבות” ו”חינוך” הם בהירים ונהירים. בתקופה זו לא יכול להיות ויכוח, שתרבות כוללת ספרות, אמנות, מוסיקה, מחול, תיאטרון וקולנוע. בכך אין כדי לחדש בהשוואה לזמנים אחרים, פרט לכך שהקולנוע הוא חידושה של המאה העשרים (208ו-ז).

(3) מחוקק המשנה ביקש לכפות סגירתם של מקומות, המשמשים את הציבור למטרות המפורטות בהגדרת “בית עינוג”. לאור רוחב היריעה, היינו, אורכה של הרשימה, מסתבר בעליל, כי מחוקק המשנה ביקש לכלול את כל סוגי המקומות היכולים לשמש להתכנסויות ציבוריות (209ד).

(4) היה ותתבקש ב”מקום” כאמור פעולה ביום המנוחה, שאינה פעולת חינוך ותרבות, הרי יחול עליה האיסור. אולם, אם תתבצע ב”מקום” פעולת חינוך ותרבות, אין איסור הפתיחה חל עליהם, מעיקרו (209ה).

ו.

(1) הפרשנות שניתנה בעתירה דנן למושגים “תרבות וחינוך” תואמת גישות פרשניות עקרוניות (209ז).

(2) בנסיבות דנן, מדובר על הוראת חוק בעלת נוסח כופה, הבאה לאזן בין מגמות נוגדות; מחד גיסא, באה ההוראה להגן על האינטרסים של הציבור הדתי, למנוע פגיעה בצביון יום המנוחה וברוחו, ובמיוחד באוכלוסיה המתגוררת בסמיכות מקום. מאידך גיסא, יש בהוראה בדבר סגירת מקום ואיסור פעולות תרבות וחינוך משום הגבלת חירותו של הפרט, המבקש לברור לעצמו דרך בילוי תרבותית לפי טעמו, ולעתים דווקא ביום המנוחה (210א).

(3) חוק הבא להגביל את זכות הפרט או לפגוע בה אין לפרשו באופן מרחיב וסוחף. פרשנותו הראויה היא מצמצמת ודווקנית (210ב).

(4) כאשר מדובר על חקיקת משנה, פרשנותה של זו כמגבילה את חירותו של הפרט תהיה זהירה במיוחד (210ה).

 

פסקי-דין של בית המשפט העליון שאוזכרו:

[1] בג”צ 287/69 מירון נ’ שר עבודה ואח’, פ”ד כד(1) 337.

[2] ע”פ 217/68 יזאמקס בע”מ נ’ מדינת ישראל, פ”ד כב(2) 343.

[3] ע”ב 2/84 ניימן נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ”ד לט(2) 225.

[4] ע”א 723/74 הוצאת עתון “הארץ” בע”מ ואח’ נ’ חברת החשמל לישראל בע”מ, פ”ד לא(2) 281.

[5] ע”ב 1/88 ניימן ואח’ נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים עשרה, פ”ד מב(4) 177.

[6] בג”צ 337/81 מיטרני ואח’ נ’ שר התחבורה ואח’, פ”ד לז(3) 337.

 

פסקי-דין של בתי-משפט השלום שאוזכרו:

[7] ת”פ (י-ם) 3471/82 מדינת ישראל נ’ קפלן, פ”מ תשמ”ח (2) 265.

 

התנגדות לצווים על תנאי מיום 16.12.91 ומיום 25.12.91. העתירות נתקבלו. הצווים-על-תנאי נעשו מוחלטים.

 

י’ עציוני – בשם העותרת בבג”צ 5073/91;

נ’ מאיר – בשם המשיבים בבג”צ 5073/91, המשיבים 1- 3בבג”צ 5609/91 והמשיבה 1 בבג”צ 5799/91;

י’ קורן, ע’ קאופמן – בשם העותר בבג”צ 5609/91;

ד’ יקיר – בשם העותרים בבג”צ 5799/91;

ד’ גלס – בשם המשיבים 3-7 בבג”צ 5073/91, המשיבים 4-10 בבג”צ 5609/91 והמשיבים 2-8 בבג”צ 5799/91.

 

פסק-דין

הנשיא מ’ שמגר:

1. עתירות אלו והבקשות הנלוות אליהן מופנות נגד המשיבים הראשון, השני והשלישי, בשל כך שביקשו להביא לסגירתו בימי המנוחה של בית הקולנוע “חן”, הפועל בקניון “השרון” בנתניה. טענת הרשויות הייתה, כי הסרטת סרטים בימי המנוחה נוגדת את החיקוקים החלים על כגון דא.

2. העובדות העיקריות הדרושות לענייננו הן אלו:

(א) בשנת 1957 התקינה המשיבה הראשונה בבג”צ 5073/91 (להלן – המשיבה) את חוק העזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם), תשי”ח- 1957 (להלן – חוק העזר).

סעיף 3(ב) לחוק העזר קובע, כי ביום הכיפורים ובליל תשעה באב לא יפתח אדם ולא ירשה לפתוח בית אוכל או בית עינוג. סעיף 3(ג) מתייחס לבתי אוכל.

(ב) סעיף 3(ד) לחוק העזר קובע לאמור:

“בימי מנוחה, למעט יום כיפורים וליל תשעה באב, לא יפתח אדם ולא ירשה לפתוח בית עינוג אלא לצורך פעולות תרבות וחינוך” (ההדגשה שלי – מ’ ש’).

מנוסחו של סעיף 3(ד) האמור עולות שלוש מסקנות ביניים:

(1) יש הבחנה בין יום הכיפורים וליל תשעה באב מצד אחד, לבין “יום מנוחה”, מצד שני.

(2) ההוראה חלה על “בית עינוג”, ומכאן שיש לפנות להגדרתו של מונח זה.

(3) ההוראה מתירה פתיחת בית עינוג גם ביום מנוחה, אם ההפעלה היא לצורך פעולות תרבות וחינוך.

(ג) “בית עינוג” מוגדר בסעיף 1 לחוק העזר וכולל:

“כל מקום שבו מתקיימים הצגת תאטרון, קולנוע, קונצרט, דיסקוטק, אסיפה, הרצאה, מופע מחול וריקודים, קרקס, משחק, ספורט, שעשוע ציבורי או כל עינוג כיוצא באלה, בין שהם בתמורה ובין שאינם בתמורה” (ההדגשות שלי ­מ’ ש’).

ההגדרה האמורה מופנית לפי נוסחה ל”מקום”, היינו אם משלבים את ההגדרה הנ”ל עם סעיף 3(ד), הרי נובע מכך שאיסור הפתיחה מופעל כלפי המקום, והסייג שבסיפא יוצר היתר מכללא לגבי סוגי עיסוקים כאמור בה.

(ד) לטענת העותרים, הוראות חוק העזר האמורות לא נאכפו בנתניה מעולם, ובמשך שנים רבות היו פתוחים בנתניה בתי עינוג מסוגים שונים, גם בימי מנוחה, לא רק לצורך “פעולות תרבות וחינוך”. גם המשיבים מסכימים, כי במשך שנים מאז חקיקת חוק העזר נהג בנתניה מצב דברים, לפיו חלק מן העסקים ובתי העינוג בעיר פעלו בימי מנוחה, על אף הוראות חוק העזר, וזאת בשל אופייה של העיר כעיר תיירות; אולם הם טוענים, כי מעולם לא היו בתי קולנוע פתוחים בימי מנוחה, וזאת על אף העובדה שבמשך השנים פעלו בעיר בימי חול, לסירוגין, כחמישה בתי קולנוע.

(ה) בחודש פברואר 1989נפתח בתחומי המשיבה מרכז מסחרי, הקרוי “קניון השרון”, בו ממוקמים אולמות בית הקולנוע נושא העתירות. הקניון ממוקם באזור הכולל מבני ציבור, מסחר ומגורים, ובמשך תקופה של כשנתיים וחצי מופעל בית הקולנוע שבו על-ידי העותרת בבג”צ 5073/91 גם בלילות שבת, קרי ביום מנוחה. לטענת המשיבים, הפעלתו הייתה הפעם הראשונה שבה הופעל בית קולנוע בימי המנוחה בתחומי העיר, והיא נעשתה, לדבריהם, בניגוד להתחייבותם של יזמי הקניון ונציגי תאטראות ישראל לראש עיריית נתניה, כי הסטאטוס קוו הקיים לא יופר וכי בית הקולנוע לא ייפתח בימי מנוחה. לעומת זאת טוענת העותרת, כי לא ניתנה מעולם התחייבות כזו, לא על-ידי יזמי הקניון ואף לא על-ידי נציגי תאטראות ישראל.

(ו) במחצית השנייה של 1991 נפתח בנתניה, באזור המוגדר בתכנית בניין העיר כאזור תעשייה, מרכז מסחרי נוסף בשם “קניון הדרים”, ובתוכו הוקם בית קולנוע, המכיל מספר אולמות והפועל גם כן בימי מנוחה. אזור התעשייה האמור נמצא מן העבר המזרחי של כביש החוף ומרוחק מאזורי המגורים של העיר.

המרחק בין שני הקניונים הוא בין 700 ל- 900 מטר בקו אווירי, ובין 1,500 ל 1,700 מטר בציר המחבר בין שני הקניונים (הפער המספרי בהערכת המרחק נובע מהערכות שונות של העותרים ושל המשיבים).

3. ביום 26.12.90 נכנס לתוקף החוק לתיקון פקודת העיריות (מס 40), תשנ”א-1990 (להלן – חוק ההסמכה). התיקון קבע בסעיף 1 שבו, כי –

“בסעיף 249 לפקודת העיריות (להלן – הפקודה), אחרי פסקה (20) יבוא:

(21) עיריה רשאית להפעיל את סמכותה על-פי פסקה (20) בתחום שיפוטה או בחלק ממנו לגבי ימי המנוחה, בהתחשב בטעמים שבמסורת דתית; ימי המנוחה ­כמפורט בסעיף 18א לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש”ח-1948, לענין זה, שבת ומועדי ישראל – מכניסת השבת או המועד ועד צאתם” (ההדגשות שלי – מ’ ש’).

התיקון האמור בא בעקבות ת”פ (י-ם) 3471/82 מדינת ישראל נ’ קפלן [7].

מטרת התיקון הוסברה בהצעת חוק הרשויות המקומיות (איסור פתיחת עסקים וסגירתם בימי מנוחה), תשמ”ח-1988, בעמ’ 134, כדלהלן:

“במרבית הרשויות המקומיות הותקנו חוקי עזר בדבר פתיחת עסקים וסגירתם, ובין השאר, נקבעו בהן הוראות לענין איסור פתיחת עסקים בשבת ובמועדי ישראל. לאחרונה הועלה ספק בדבר סמכותן של רשויות מקומיות להתקין בחוק עזר הוראות כאמור.

מטרתו של החוק המוצע להסיר את הספק האמור ולשמר את הסטטוס קוו בענין הנדון. לפיכך מוצע להקנות לרשויות המקומיות את הסמכות להסדיר איסור פתיחתם של עסקים בימי המנוחה ולהבטיח המשך תוקפם של חוקי העזר הקיימים”.

הפיסקה שהוספה על-ידי חוק ההסמכה משתלבת, כאמור, בסעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – הפקודה), אשר קובע כי סמכויותיה של העירייה הן, בין היתר:

“(20) להסדיר פתיחתם וסגירתם של חנויות ובתי מלאכה, מסעדות, בתי קפה, בתי תה, בתי משקה, מזנונים, קנטינות ומוסדים אחרים כיוצא באלה, ושל בתי קולנוע, תיאטרונים ומקומות אחרים של עינוג ציבורי או של סוג פלוני מהם, ולפקח על פתיחתם וסגירתם, ולקבוע – בלי לפגוע בכללותה של הסמכות – את שעת פתיחתם וסגירתם ביום פלוני אלא שתקפה של פסקה זו יהא בכפוף לכל פטור שהשר יורה עליו בצו” (ההדגשה שלי – מ’ ש’).

בסעיף 4 לחוק ההסמכה נקבע, כי –

“חוק עזר בדבר פתיחת עסקים וסגירתם, שהתקינה עיריה או מועצה מקומית לפני תחילתו של חוק זה, ואשר היה נעשה כדין אילו חוק זה היה בתוקפו אותה שעה, יראוהו מיום תחילתו של חוק זה כאילו הותקן לפיו”.

הווי אומר, לאור תיקון הפקודה מתשנ”א הוסר, כדברי המציעים, כל ספק בדבר חוקיות הפעלתו של סעיף 3(ד) הנ”ל לחוק העזר, מתוך טעמים שבמסורת דתית.

בהסתמך על סעיפים 249(20) ו- 249(21) וכן על סעיפים 250 ו- 251 לפקודה תוקן חוק העזר, בהחלטה מיום 3.11.92, באופן שיאפשר למשיבה לקבוע אזורים שבהם תותר הפעלתם של בתי עינוג בימי המנוחה; להלן נוסח התיקון כפי שפורסם בקובץ התקנות מתשנ”ג:

“בסעיף 3 לחוק עזר נתניה (פתיחת עסקים וסגירתם), התשי”ח-1957, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:

(ה) למרות האמור בסעיפים קטנים (ג) ו-(ד) ובכפוף לאמור בסעיף קטן (ב), רשאית מועצת העיריה לקבוע אזורים בהם תותר פתיחתם של בתי עינוג בימי מנוחה, לרבות שעות פתיחתם וסגירתם” (חוק עזר לנתניה (פתיחת עסקים וסגירתם) (תיקון), תשנ”ג- 1992(להלן – התיקון לחוק העזר), סעיף 1).

התיקון לחוק העזר לא שינה מנוסחו של סעיף 3(ד) לחוק העזר, לא הוסיף עליו ולא גרע ממנו, אלא הוסיף סמכות להתיר פתיחתם של בתי עינוג בימי המנוחה (למעט יום הכיפורים ותשעה באב).

בהסתמך על תיקון זה החליטה העירייה, באותו יום, החלטה בדבר “פתיחת בתי עינוג ממזרח לכביש מס’ 2” (להלן – ההחלטה), ובה קבעה כי –

“הוראות סעיף 3(ד) יחולו בכל תחום השיפוט של נתניה, למעט השטח הנמצא בין כביש מס’ 2 (כביש תל אביב חיפה) ממערב לבין רחוב פינקס ממזרח”.

כן נקבע, כי תחילת תוקפה של החלטה זו יהיה עם תחילת תוקפו של התיקון לחוק העזר.

משמע, מה שהיה מותר לפי סעיף 3(ד), קרי פעולות תרבות וחינוך, נשאר מותר גם אחרי התיקון לחוק העזר, אלא שבנוסף ליוצא מן הכלל שבסיפא לסעיף 3(ד) היתוסף, מכוח ההסמכה אשר בסעיף 3(ה) החדש, היתר מכללא חדש לפתיחת בית עינוג; היתר זה אינו מתייחס למטרת פתיחתו של בית העינוג (חינוך ותרבות), אלא מעוגן באי­תחולתו של סעיף 3(ד) על אזור מוגדר של העיר, כמפורט בהחלטה.

משמע, מתוך צירוף התיקון וההחלטה עולה, כי עם כניסתו של התיקון לחוק העזר לתוקף יחולו הוראותיו של סעיף 3(ד) לחוק העזר על העיר נתניה כולה, פרט לאזור שצוין בהחלטה, אזור שבו ניתן יהיה לפתוח בתי עינוג גם בימי מנוחה. האיזור שלגביו נשללה תחולתו של סעיף 3(ד) הוא האזור שבו ממוקם “קניון הדרים” (המצוי מזרחית לכביש החוף), ואשר הינו, כאמור, בעיקרו אזור תעשייה.

4. סעיף חוק רלוואנטי נוסף לענייננו הוא סעיף 264א(א) לפקודה, שהוסף על-ידי חוק ההסמכה והמאפשר לעירייה לפנות לבית-משפט ולבקש צו לסגירתו של עסק, אם הוא פועל בניגוד לחוק העזר. הסעיף קובע כדלקמן:

“התקינה העיריה חוק עזר לפי סעיף 249(21) ונפתח עסק בניגוד להוראות חוק העזר, רשאי בית המשפט המוסמך לדון בעבירה על אותו חוק עזר לצוות על הבעלים, המנהלים או המפעילים של העסק האמור, להימנע מפתיחת העסק בימי המנוחה בניגוד להוראות חוק העזר (להלן – צו איסור פתיחה) אם שוכנע כי העסק נפתח בניגוד להוראות חוק העזר; בקשה למתן צו כאמור תוגש בידי מי שמוסמך להגיש תביעות בשל עבירה על חוק העזר האמור, בצירוף תצהיר לאימות העובדות שעליהן מתבססת הבקשה, ובית המשפט רשאי להוציא את הצו במעמד המבקש בלבד, אם מצא כי יש הצדקה לעשות כן בנסיבות הענין”.

5. בעקבות תיקון חוק העזר וקבלת ההחלטה הוגשו לבית-משפט זה שלוש העתירות נושא דיון זה.

העתירה הראשונה (בג”צ 5073/91) הוגשה על-ידי תאטראות ישראל בע”מ ועניינה בקשה להורות לעיריית נתניה ולעומד בראשה להימנע מלעשות שימוש בסמכויות המוקנות להם על-פי דין, ובמיוחד מכוח סעיף 264א(א), ולהימנע מלנקוט הליכים על מנת להביא לסגירת בית הקולנוע ב”קניון השרון”, המופעל על-ידי העותרת, בימי מנוחה, או לחלופין להימנע מלפעול כאמור מבלי לפעול במקביל לסגירתם בימי מנוחה של שאר העסקים הפועלים בתחומי המשיבה הראשונה.

כן טוענת העותרת – בהתאם להחלטת בית המשפט, שהתיר לה לצרף לבקשתה בקשת סעד נוסף – כי החלטתה של המשיבה מיום 3.11.91 בטלה, ואין העירייה רשאית לפעול בהסתמך עליה.

6. העתירה השנייה בענייננו (בג”צ 5609/91) הוגשה על-ידי עו”ד יעקב קורן, כתיאורו בעתירה – תושב העיר נתניה, אדם חילוני ואב לשלושה ילדים, המבקש גם הוא, כי העירייה תימנע מהפעלת סמכותה מכוח תיקון סעיף 3 לחוק העזר ומכוח ההחלטה, וכי תימנע מהגשת בקשה, על-פי סעיף 264א(א) לפקודה, למתן צו המורה לתאטראות ישראל בע”מ, המפעילה את בית הקולנוע או לכל הבא מכוחם, להימנע מפתיחת עסק הקולנוע ב”קניון השרון” בימי מנוחה.

7. העתירה השלישית בסוגיה זו (בג”צ 5799/91) הוגשה על-ידי חבר מועצת העיר נתניה, מר א’ פייט, על-ידי תושבת העיר נתניה ויושבת-ראש סניף “שינוי” בעיר, הגב שושנה ערער, על-ידי חמד”ת – האגודה למען חופש מדע, דת ותרבות, ועל-ידי האגודה לזכויות האזרח בישראל. בעתירה זו ביקשו העותרים, וגם קיבלו, צו על תנאי, המכוון כנגד מועצת עיריית נתניה והמורה לה להתייצב וליתן טעם, מדוע לא יוצהר כי סעיף 3(ד) לחוק העזר בטל.

על יסוד העתירות יצאו מלפנינו צווים על תנאי בלוויית צו ביניים. הוחלט, כמובן, לאחד את הדיון בעתירות.

8. עיקר טענות העותרת בבג”צ 5073/91: החלטתה של העירייה מיום 3.11.91 נתקבלה שלא כדין, מנימוקים פסולים, תוך חריגה מסמכות, והינה בלתי סבירה באופן קיצוני.

העותרת טוענת, כי השיקולים שעמדו לנגד עיני המשיבים בהחלטתם לא היו שיקולים של מסורת דתית ולא שיקולים הכרוכים בהסדרת פתיחתם וסגירתם של עסקים באופן כללי מתוך מגמה להביא להסדר חיי המסחר בעיר, אלא שיקולים קואליציוניים שאין בינם לבין המטרות שלשמן הוענקה למשיבים הסמכות ולא כלום. עוד טוענת העותרת, כי הסמכות שהעניק המחוקק לעירייה מכוחו של סעיף 249(21) לפקודה נועדה ליצור אבחנה בין עסקים שונים על בסיס של מיקום ולא על בסיס של מהות, ואין זה סביר להניח שהמחוקק הסמיך את העירייה לאסור, בהתחשב בטעמים של מסורת דתית, סגירתו של עסק ספציפי, אלא כוונתו הייתה לאסור או לאפשר פתיחת עסקים באזור מסוים. כוונת המחוקק הייתה למנוע פתיחתם של עסקים בימי מנוחה במקום שבו קיים ריכוז גבוה של אוכלוסיה דתית על מנת שזו לא תיפגע, וכוונה זו לא באה לידי ביטוי בהחלטה נושא הדיון, שכן שני הקניונים כאחד לא נמצאים ליד ריכוזים כאלו, המרחק ביניהם אינו רב ולכן אין להבדיל ביניהם. מה עוד שההחלטה נושא הדיון, המתירה את פתיחתו של “קניון הדרים” על-ידי קביעת חריג לתחולתו של סעיף 3(ד) לחוק העזר, אינה כוללת בחובה סייג דומה לגבי אזורים אחרים, המרוחקים הרבה יותר משכונות דתיות, ולא ברור מדוע נבחרה דווקא רצועה זו, שממזרח לכביש החוף, כאזור היחיד בתחום שיפוטה של עיריית נתניה שבו מותרת פעילותם של בתי עינוג בימי מנוחה.

לטענת העותרת, כל ייחודו של האזור הנבחר הוא בכך ש”קניון הדרים” נמצא בתחומו, ופתיחתו היא פרי הסדר שהושג בין ראש העירייה לסיעות הדתיות, ושעל-פיו השלימו הסיעות הדתיות עם פתיחתו של בית הקולנוע ב”קניון הדרים” בימי מנוחה בתמורה לסגירתו של בית הקולנוע ב”קניון השרון” הפועל מזה כשנתיים. זאת ועוד, אף חברי הסיעות הדתיות הסכימו, כי אין, מטעמים של מסורת דתית, כל מקום לאבחנה בין שני בתי הקולנוע. אולם, כיוון שעסק הקולנוע שב”קניון השרון” הפר את הסטאטוס קוו שהיה קיים, הרי שעליו יחול האיסור לפעול בימי מנוחה, בעוד שהאיסור לא יחול על בתי הקולנוע החדשים ש”בקניון הדרים”.

בהמשך לטענתה האמורה מוסיפה העותרת, כי אין עסק הקולנוע יוצא דופן בהשוואה לעסקים רבים אחרים שפעלו ופועלים בעיר נתניה וב”קניון השרון”. נהפוך הוא, פעילותם של עסקים אחרים בולטת לעין ונשמעת לאוזן הרבה יותר מזו של בית הקולנוע, שכן האחרון נמצא במבנה אטום, מה גם שפעילותם של גורמים אחרים עולה על פעילותו של בית הקולנוע מבחינת חילול שבת, ואלו לא נסגרו על-ידי העירייה, ואף אין בכוונתה לנקוט צעדים לסגירתם בימי מנוחה. מכך ניתן ללמוד לדעתה על העובדה, שהעירייה פועלת באופן מפלה, בחוסר סבירות ומתוך נימוקים פסולים, שכן “לא יעלה על הדעת קיומו של מצב דברים בו יינקטו צעדים לסגירת עסק הקולנוע בימי המנוחה, כאשר שאר בתי העינוג הנמצאים מחוץ לתחום המותר ימשיכו לפעול בימי המנוחה”.

העותרת מודעת לטענת העירייה, כי הסמכות שמוקנית לה היא סמכות שבשיקול דעת ובשל כך רשאית היא שלא לפעול כנגד בתי העינוג האחרים, אך לטענתה שיקול דעת זה כפוף לכך שהרשות תפעיל אותו באופן סביר ומנימוקים ענייניים, ובענייננו הטענה היא, כי השיקולים היו פסולים וחרגו ממיתחם הסבירות; די בהצהרת העירייה שבכוונתה לאכוף את החוק על העותרת בלבד על מנת לפסול את שיקול דעתה.

9. עיקר טענות העותר בבג”צ 5609/91: העותר טוען, כי המשיבים הראשון, השני והשלישי פעלו בחוסר סמכות, בחוסר סבירות, מתוך שיקולים חורגים, זרים ופסולים, בשרירות, בחוסר תום לב ומתוך הפליה אסורה. לפיכך, החלטותיהם פסולות וחסרות כל תוקף משפטי. מטרת המחוקק בחוק ההסמכה הייתה לאפשר למשיבים להפעיל את סמכותם, בכל הנוגע לפתיחתם ולסגירתם של עסקים בימי מנוחה, גם בהתחשב “בטעמים שבמסורת דתית”, אך אין ספק כי לאפשרות שנתן המחוקק לעירייה להבחין לעניין זה בין אזור לאזור הייתה מטרה אחת ברורה, והיא, כנטען בעתירה – “לאסור פתיחתם של בתי עסק, בתי עינוגים וכו במקומות הסמוכים לשכונות דתיות ולאפשר את פתיחתם במקומות שאינם גובלים בשכונות אלו”. טענת העותר היא, כי מטרה זו לא הושגה בהחלטה המפלה מיום 3.11.91, שכן שני האזורים כאחד אינם נמצאים בסמוך לשכונות דתיות, ולא הייתה סיבה להעדפתו של “קניון הדרים” על פני “קניון השרון”.

עוד טוען העותר, כי מעיון בפרוטוקול ישיבת המועצה עולה בבירור, כי אין ולא כלום בין מטרות חוק ההסמכה לבין מטרת חוק העזר וההחלטה שנתקבלה מכוחו, שכן כל מטרתה של ההחלטה הייתה לסגור את בית הקולנוע, ותו לא. לדעתו, זוהי הפעלה בלתי סבירה באופן קיצוני של חוק ההסמכה והיא נגועה אף בהפליה חמורה. חוסר הסבירות נובע, בין היתר, מהעובדה שהמשיבים שקלו שיקולים זרים, ואילו לשיקולים הלגיטימיים העניקו משקל החורג ממיתחם הסבירות. לטענת העותר, השיקול של שמירה על הסטאטוס קוו כשלעצמו אינו שיקול רלוואנטי, שכן ההתחשבות בשיקול זה עלולה להביא לאי-הגשמת מטרת החוק. זאת ועוד, גם השיקולים הקואליציוניים אינם יכולים להיכלל בגדר השיקולים הרלוואנטיים והמותרים לצורך הפעלתו של חוק ההסמכה, שכן אין ביניהם ובין מטרת החוק ולא כלום.

לטענת העותר, ההפליה באה לידי ביטוי אף במדיניות האכיפה של עיריית נתניה, שכן קיימים בנתניה בתי עינוג מרובים, אשר בהם מתקיימת פעילות בסמוך מאוד לשכונות דתיות, כגון משחקי כדורגל במגרש הכדורגל הביתי של מכבי נתניה, וכנגד אלו לא ננקטת כל פעולה. זאת בנוסף לעובדה שגם ב”קניון השרון” עצמו אין העירייה מעוניינת בסגירתם של בתי עסק אחרים, פרט לבית הקולנוע.

מחוקק המשנה אינו מוסמך, לפי הטענה, לשלול מהציבור החילוני את הזכות והאפשרות לצקת ליום המנוחה שלו תכנים המתאימים להשקפותיו, לדעותיו ולדרך חייו, ואם הוא עושה כן הריהו חורג מסמכותו.

את חוק ההסמכה וחוקי העזר הנחקקים מכוחו יש לפרש פירוש מצמצם, מאחר שיש בהם כדי להגביל את חירותו של אדם, ולכן יש להפעילם רק במקרים קיצוניים תוך התחשבות מרבית בצורכי התושבים כולם, ולא רק בצורכי התושבים הדתיים או שומרי המצוות. סגירתו של בית הקולנוע ב”קניון השרון” אינה עולה בקנה אחד עם פירוש מצמצם זה.

סעיף 3(ד), שאליו מתייחסת ההחלטה, מאפשר פתיחת בתי עינוג שבהם מתבצעות פעולות של חינוך ותרבות, ואין חולק על כך שהקרנתם של סרטים נכללת בגדר אלו, ולכן אין מקום לאסור את הקרנתם.

10. טענת העותרים בבג”צ 5799/91: האיסור הכולל של פתיחת בתי עינוג בימי מנוחה, הקבוע בסעיף 3(ד) לחוק העזר, היה בטל עובר לחקיקתו של חוק ההסמכה, שכן לא היה בסמכותה של העירייה לכפות על תושביה הסדרים בעלי משמעות דתית, והוא בטל אף לאחריו בשל חריגה מסמכות ובשל חוסר סבירות.

לטענתם, כוונתו של המחוקק הראשי, בסעיף 4 לחוק ההסמכה, לא הייתה לאשר באופן גורף את חוקי העזר של כל העיריות, אלא הוא ביקש להקים לתחייה אותם חוקי עזר, שהפגם היחידי שנפל בהם היה שנחקקו בחוסר סמכות, בשל התחשבותם בשיקולי דת, ושלולא כן היו נעשים כדין. המועד הרלוואנטי לבחינתו של נוסח חוק העזר הוא היום שבו נכנס לתוקפו חוק ההסמכה; דהיינו, החוקים שתוקפם הוחיה היו אלו, שאילו היו נחקקים לאחר הוספתו של סעיף 249(21) לפקודה, הייתה חקיקתם נעשית כדין. ביום זה כלל חוק העזר רק את סעיף 3(ד), שקבע איסור כללי וגורף על פתיחת בתי עינוג בימי מנוחה. איסור זה היה פסול בשל חוסר סבירותו הקיצוני, גם לו היה נבחן לאורו של סעיף 249(21) לפקודה, ולכן לא עמד הסעיף בתנאי ההחיאה, כלשונו, שנקבעו בסעיף 4לחוק ההסמכה, והוא בטל. חוסר סבירותו של חוק העזר מתבטא בעובדה שמועצת העירייה, בחוקקה אותו, התעלמה ממיגוון השיקולים שהיה עליה לשקול והעניקה חשיבות מכרעת לשיקולים שבמסורת הדתית. טענת העותרים היא, כי שיקולים אלה הם אמנם שיקולים כשרים, לאור סעיף 249(21), אך אין להעניק להם משקל מכריע, לאור הפגיעה הקשה הנגרמת לאוטונומיה של הפרט בשל סגירת בתי העינוג בימי מנוחה, ויש לערוך איזון ראוי בינם לבין יתר השיקולים שעל הרשות לשקול.

אמנם, התיקון לחוק העזר, שהוסיף את סעיף 3(ה), התיימר להקנות למועצת העירייה סמכות לקבוע אזורים שבהם תותר פתיחתם של בתי עינוג למרות האיסור הקבוע בסעיף 3(ד), ולגישתה יש לבחון את המצב המשפטי לאחר תיקון זה, אך הקניית סמכות זו אינה מורידה מאי סבירותו של האיסור הכולל לפתיחת בתי עינוג בימי מנוחה הקבוע בסעיף 3(ד).

11. עיקר תגובת המשיבים לעתירות בבג”צ 5073/91 ו- 5609/91, הוא כדלהלן:

הפעלת הסמכות מכוח סעיף 249(21) לפקודה נעשתה תוך התחשבות בשיקולים

הרלוואנטיים והענקת המשקל הראוי לשיקולים אלו, וזאת על מנת להגשים את מטרת הסעיף ולשמר את הסטאטוס קוו הקיים בעיר מזה שנים. ורים שבהם תותר פתיחתם של בתי עינוג למרות האיסור הקבוע בסעיף 3(ד), ולגישתה יש לבחון את המצב המשפטי לאחר תיקון זה, אך הקניית סמכות זו אינה מוריד ההחלטה לא ניתנה משיקולים קואליציוניים, אך גם אם אלו היו פני הדברים, אין בשיקולים אלו כשלעצמם כדי לפסול החלטה או פעולה של רשות ציבורית, כאשר בבסיס ההחלטה מצויים שיקולים ענייניים.

זאת ועוד, ההחלטה נושא הדיון מבוססת על פשרה המאזנת בין האינטרס של ציבור התושבים החילוני, במובן זה שהובטחה פתיחתו של בית קולנוע הכולל מספר אולמות בתחומי העיר בימי מנוחה, לבין האינטרס של הציבור הדתי, על-ידי הרחקת בתי העינוג המחללים את השבת לחלקה המזרחי של העיר. פשרה זו נועדה לצמצם עד למינימום את הפגיעה באוכלוסיה החילונית והדתית גם יחד, והיא מהווה פתרון הולם למצב שנוצר, תוך התחשבות בסטאטוס קוו הקיים.

ההתחשבות, לצורך הפשרה, ברגשות הציבור הדתי, הינה שיקול לגיטימי, שהרשות רשאית לשוקלו במסגרת כל השיקולים שהביאו להחלטה. שיקול זה היה לגיטימי עוד טרם חקיקתו של חוק ההסמכה, אך אין ספק שהוא לגיטימי כיום, לאור הקביעה המפורשת בסעיף 249(21) כי “עיריה רשאית להפעיל סמכותה על-פי פסקה (20)… בהתחשב בטעמים שבמסורת דתית…”.

לטענת המשיבים, מיקומם השונה של בתי הקולנוע היה אחד השיקולים החשובים שעמדו בבסיס ההחלטה, שכן “קניון הדרים” ממוקם באזור שהוא בעיקרו אזור תעשייה, המרוחק ומופרד מאזורי המגורים העירוניים. לעומתו “קניון השרון” ממוקם באזור הכולל בתי מגורים, ובסמוך לו מצויים מספר בתי כנסת ומוסדות דת אחרים. לכן, המשמעות המעשית של פתיחת בית הקולנוע באזור זה היא, כי מדי שבת וחג מתנהלת תנועה מתמדת ברחובות הסמוכים לקניון, ותופעה זו משבשת ומעכירה את תחושת השלווה וקדושת השבת של תושבי הסביבה. מקור ההבחנה בין האזורים אינו בהפליה פסולה, כי אם בהבחנה מותרת, וזאת לאור השוני בין האזורים מבחינת מרחקם והפרדתם הפיסית מאזורי מגורים ומהאוכלוסיה הדתית. מקור ההבחנה הוא בחידוש שנקט המחוקק הראשי בחוקקו את חוק ההסמכה, ואין למצוא כל פגם בכך שהמועצה אימצה הסדר זה ונקטה הבחנה הגיונית וסבירה, אשר מקורה בחקיקה ראשית ואשר באה להגשים את מטרת החוק ולהבטיח חיים בצוותא ובשלום בין דתיים לחילוניים.

לדעת המשיבים, אמנם הייתה תקופה שבה מדיניות העירייה הייתה שלא לאכוף את חוק העזר, אך מדיניות זו הייתה תוצר של חוסר בהירות משפטית ששררה בעקבות ת”פ (י-ם) 3471/82 [7] הנ”ל, טרם חיקוקו של חוק ההסמכה, ולעותרת בבג”צ 5073/91 אין זכות קנויה כי המשיבה תמשיך במדיניות של אי-אכיפת חוקי עזר, שכן היה ידוע לכול כי מדיניות זו תשתנה עם הבהרת המצב המשפטי. לטענת המשיבים, העובדה שקיימים מפרי חוק אחרים אינה מהווה בסיס לטענת הפליה, ואין בכך כל בסיס מוצדק להתעלמות מן החוק. יש להבחין בין “בית עינוג” שבמסגרתו נופלת העותרת האמורה לבין “בית אוכל”. המדובר בעסקים בעלי תיפקוד שונה, ולגבי כל אחד מן השניים חלות הוראות שונות בחוק בדבר שעות פתיחה בימי מנוחה, ולכן אין לנקוט לגביהם יחס שווה (ראה סעיף 249(20) לפקודה וחוק העזר שחוקק מכוחו). זאת ועוד, ביחס לעסקים שנכללים במונח “בית עינוג” לא ניתן לטעון להפליה, שכן מטרתו של חוק ההסמכה היא, בין היתר, שמירתו של הסטאטוס קוו הקיים, ומכיוון שבית הקולנוע הפר אותו, יש לאכוף את החוק עליו ואין כל היגיון באכיפתו על בתי עינוג אחרים בצורה שתביא לפריצת הסטאטוס קוו ולקיטוב היחסים בין דתיים וחילוניים בניגוד לכוונת החוק.

זאת ועוד, את טענתו של העותר, כי הקרנת סרטים נכללת בגדר פעילות תרבותית וחינוכית ולכן היא מותרת מכוחו של סעיף 3(ד) לחוק העזר, יש לשלול מכול וכול, שכן כל מהותו של בית הקולנוע היא הקרנת סרטים, ואם היו רואים בכך פעילות חינוכית ותרבותית כשלעצמה, לא היה הוא נכלל בסעיף 1לחוק העזר המגדיר “בית עינוג” בין היתר כבית קולנוע, ולא היה צורך להזדקק לסעיף 3(ד) סיפא על מנת להוציאו מהכלל.

12. טענות המשיבים כנגד העתירה בבג”צ 5799/91: פירושם של העותרים מרוקן מתוכן את הוראות חוק ההסמכה, שכן מרבית חוקי העזר של הרשויות המקומיות נוקטים לשון זהה וגורפת, וכפועל יוצא מכך כל החוקים הללו, כביכול, בטלים. לא זו הייתה כוונת המחוקק; המחוקק רצה ליתן תוקף לחוקי העזר של הרשויות המקומיות שנחקקו עובר לחקיקתו, שעה שטרם הייתה סמכות מפורשת להתחשב בטעמים שבמסורת דתית בקביעת הסדרים לפתיחתם ולסגירתם של עסקים בימי מנוחה. אף אם תאומץ גישת העותרים, לפיה סעיף 4לחוק ההסמכה לא החיה את כל חוקי העזר באופן “אוטומטי”, ויש לבחון את סבירותו של חוק העזר, עדיין אין לראות בחוק עזר אשר אינו עומד בדרישת הסבירות כחוק הבטל מעיקרו, אלא כחוק הניתן לביטול.

לגישתם, יש לבחון את הוראותיו של סעיף 3(ד) כפי שתוקנו (על-ידי הוספת סעיף 3(ה) – מ’ ש’), ואלו עומדות בכל מבחן של סבירות, שכן הן קובעות כי בסמכותה של המועצה לאזן בין האינטרסים השונים על-ידי קביעת האזורים שבהם תותר פתיחתם של בתי עינוג בימי מנוחה.

אמנם, לטענת המשיבים, לא מן הנמנע כי רשות שתימנע מלהפעיל את סמכותה על פי סעיף 249(21) ותשאיר את חוק העזר במתכונתו הקודמת, שבה קיים איסור גורף על פתיחת בתי עינוג בימי מנוחה, או רשות שתפעיל את סמכותה באופן שאינו סביר ­תהיינה חשופות לכך שחוקי העזר שלהן יבוטלו על-ידי הערכאות המוסמכות. ברם, אין בכל מקרה לפרש את סעיף 4הנ”ל באופן שגם לאחר חקיקתו כל חוקי העזר במתכונת הקודמת הינם בטלים מעיקרא.

13.

(א) רבות ומגוונות הטענות והמענות, כפי שהוצגו לעיל, אך לטעמי אין מקום להתייחס לרובן, כי, לפי גישתי, דינן של עתירות אלו להיות מוכרע על דרך של פרשנות נוסח החיקוקים, אשר אליהם מופנות טענות בעלי הדין, ומעמדם המשפטי. אין פירוש הדבר שהטענות והתגובות עליהן אינן ראויות להתייחסות. היפוכו של דבר הוא הנכון. אולם מסקנתי היא, כי הדבר אינו דרוש כאן, וממילא אמנע מכל הרחבה.

(ב) הפתרון למחלוקת שלפנינו טמון בפרשנותן הפשוטה והברורה של ההוראות הרלוואנטיות, ובמקרה דנן אין צורך להוסיף ולחקור בנושאי סבירות החיקוקים ובמשמעותם של המהלכים והמגמות שקדמו להחלטה מיום 3.11.91. לכן, לא ראיתי צורך להתייחס עתה לטענה מרחיקת הלכת של העותרים בבג”צ 5799/91.

סעיף 3(ד) גופו נושא עמו את התשובה לשאלה שלפנינו.

14.

(א) העיקרון, כי שבת ומועדי ישראל הם ימי המנוחה הקבועים במדינת ישראל, נכלל עוד בפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש”ח-1948, אשר קבעה בסעיף 18א, כי:

“שבת ומועדי ישראל – שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, ראשון ושמיני עצרת של סוכות, ראשון ושביעי של פסח וחג השבועות הם ימי המנוחה הקבועים במדינת ישראל”.

אגב, המחקר ההיסטורי מלמד, כי קביעת יום מנוחה היא בגדר חידוש של האמונה והתרבות היהודית שהונחלה על-ידיהן לעולם הרחב. בעת שהתגבש בעמנו רעיון יום המנוחה, לא היה דומה לרעיון זה באף מקום ידוע אחר בתרבות העולם העתיק. יום המנוחה כקניין דתי ורוחני יהודי הפך במהלך ההיסטוריה והתפתחות התרבות האנושית לערך חברתי אוניברסלי.

העיקרון שבסעיף 18א הנ”ל יושם בחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי”א-1951, אשר קבע בסעיף 7 שבו, כי:

“(א) לפחות שלושים ושש שעות רצופות לשבוע הן המנוחה השבועית של העובד.

(ב) המנוחה השבועית תכלול –

(1) לגבי יהודי – את יום השבת;

…”.

סעיף 9א לחוק זה, שהוסף בחוק שעות עבודה ומנוחה (תיקון), תשכ”ט-1969, קבע כי:

“(א) בימי המנוחה הקבועים כמשמעותם בפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש”ח-1948, לא יעבוד בעל בית מלאכה בבית מלאכתו, ולא בעל מפעל תעשיה במפעלו, ולא יסחר בעל חנות בחנותו.

…”.

אין בחוק האמור הוראה כללית בעניין סגירת מקומות בימי המנוחה.

(ב) בקביעת העיקרון של קיום יום מנוחה שבועי והועדתו בשבת חתר המחוקק להגשים שתי מטרות משולבות: ראשית, מטרה חברתית, לפיה ראוי לייחד יום מנוחה שבועי לכל אדם כדי שיוכל לנוח בו ממלאכתו, לשהות עם משפחתו או בחברת ידידים ולהתפנות לנופש ולבידור לפי בחירתו והעדפותיו. כן נועד קביעת יום המנוחה להגן על בריאותו של העובד ולהבטיח תנאי עבודה הוגנים.

שנית, הועדת יום המנוחה בשבת נעשתה על רקע ציווי ההלכה ומסורת ישראל, כדבריו של הנשיא אגרנט בבג”צ 287/69 מירון נ’ שר העבודה [1], בעמ’ 349:

“גם ברור, שאין זה מקרה, כי בסעיף 7(ב)(1) לחוק הורה המחוקק ש המנוחה השבועית תכלול – לגבי יהודי – את יום השבת דוקא, דבר המלמד שהוא ראה את הענין של שמירת השבת, במובן האמור, משום קנין לאומי של העם היהודי, שיש לשמור עליו במדינת ישראל, וכן שהתחשב – כביטויו של השופט ברנזון (שם, עמ’ 362 (ע”פ 217/68, יזאמקס בע”מ נ’ מדינת ישראל [2] – מ’ ש’)) – ברגשות הדת, שהם נחלתם של חוגים רחבים בציבור, אשר אותו ערך סוציאלי, הטמון במצוות המחוקק שלא להעביד יהודים ביום השבת, מקודש עליהם גם כערך דתי”.

15. הפקודה הביאה בסעיף 249(20) הוראה מסמיכה בלבד. כנאמר בה הוסמכה עירייה:

“להסדיר פתיחתם וסגירתם של חנויות ובתי מלאכה, מסעדות, בתי קפה, בתי תה, בתי משקה, מזנונים, קנטינות ומוסדים אחרים כיוצא באלה, ושל בתי קולנוע, תיאטרונים ומקומות אחרים של עינוג ציבורי או של סוג פלוני מהם, ולפקח על פתיחתם וסגירתם, ולקבוע – בלי לפגוע בכללותה של הסמכות – את שעת פתיחתם וסגירתם ביום פלוני; אלא שתקפה של פסקה זו יהא בכפוף לכל פטור שהשר יורה עליו בצו”.

מכוח התיקון בחוק ההסמכה, אשר בו הוספה פיסקה (21) שצוטטה לעיל, הוכשרו, בכל הנוגע להתקנת חוקי עזר לפי פיסקה 20, טעמים שבמסורת דתית. הפיסקה החדשה הוסיפה והבהירה, כי הסמכות לפי פיסקה (20) יכול שתופעל לגבי כל תחום השיפוט או בחלק ממנו, ושבה והגדירה מה משמעות המונח “ימי מנוחה”.

אין בסעיף 249(20) כדי לקבוע לרשות המקומית הכוונה מחייבת אלא המדובר בהענקת כוח בלבד. הדבר גם מובן, שהרי מדובר על הוראה מסמיכה, שעצם הפעלתה ואופן יישומה מושארים בידיה של הרשות המקומית.

.16(א) בחוק העזר נקבעו שתי הוראות, האחת החלטית והאחרת מותנית. זו ההחלטית קובעת, כי ביום הכיפורים ובליל תשעה באב יהיו בתי העינוג סגורים; הא ותו לאו, אין חריג, ואין יוצא ואין בא. לא כן סעיף 3(ד) לחוק העזר שהוא הלוז של הנושא שלפנינו. לפי האמור בו:

(א) תחולתו על בית עינוג;

(ב) הוא חל על ימי המנוחה, למעט יום הכיפורים וליל תשעה באב;

(ג) הוא אוסר פתיחה ואף התרת פתיחה;

(ד) הוא מתיר פתיחה (והתרת פתיחה) – “לצורך פעולות תרבות וחינוך”.

(ב) סעיף 3(ד) חל על “בית עינוג”. מונח זה הוגדר, כמוזכר לעיל, בסעיף 1 לחוק העזר. ההגדרה האמורה פותחת בתיאור המהות בציינה, כי בית עינוג הוא “כל מקום בו מתקיימים” אירועים כמפורט בהמשך הדברים. לשון אחר, ההתייחסות של ההגדרה היא ל”מקום”, שהוא מושג גיאוגראפי (או אם תרצה – טופוגראפי).

אך מובן, שההתייחסות הסתמית ל”מקום” עלולה להיות חסרת משמעות, ולכן מיתוספים למונח האמור מאפיינים המתארים אופן או מהות העיסוק ב”מקום”.

אם ניטול עתה את סעיף 3(ד) כדי למלאו בתוכן הלקוח מן ההגדרה הנ”ל (באותה מידה שבה הדבר נוגע לענייננו), הרי תתקבל ההוראה הבאה:

“בימי מנוחה … לא יפתח אדם … מקום בו מתקיימים הצגת … קולנוע אלא לצורך פעולות תרבות וחינוך”.

האם יש בנוסח דברים זה כדי לאסור הצגת קולנוע ביום מנוחה? תשובתי לכך היא שלילית, וטעמיי מעוגנים הן בנוסחו של חוק העזר, לרבות הקשרו הניסוחי, והן בקווים הפרשניים המנחים החלים בכגון דא. במה דברים אמורים.

(ג) סעיף 3(ד) לא יצר איסור פתיחה החלטי; הוא אסר פתיחה של מקום כמוגדר בחוק העזר, אך התיר יחד עם זאת את פתיחתו “לצורך פעולות תרבות וחינוך”. הווי אומר, הפה שאסר הוא גם זה שהתיר. אין צריך להוסיף, כי הפרוביזו האמור אינו אות ריקה מתוכן, אלא סייג ברור המוציא מכלל חובת הסגירה סוג עיסוק, כמוגדר בסיפא לסעיף 3(ד).

מהו סוג העיסוק שבו מדובר כאן. במילים אחרות, למה כוונו המילים “פעולות תרבות וחינוך”. בהיעדר הגדרה, משמעותן היא זו המקובלת בין בני-אדם בני חברתנו, לפי תפיסותינו דהאידנא, כמקובל בחברה מערבית במאה העשרים. אנו בוחנים מושגים כגון אלה שלפנינו על-פי ההשקפות המקובלות על הציבור שבתוכו אנו פועלים. המושגים תרבות וחינוך הם בהירים ונהירים; יכול שיהיה ויכוח על הקצוות. בימינו לא יכול להיות ויכוח, שתרבות כוללת ספרות, אמנות, מוסיקה, מחול, תיאטרון וקולנוע. בכך אין כדי לחדש בהשוואה לזמנים אחרים, פרט לכך שהקולנוע הוא חידושה של המאה שלנו.

אם להיצמד להגדרה שבחוק העזר, הרי פעולות תרבות וחינוך כוללות לטעמי באופן חד-משמעי וברור הן הצגות קולנוע, הן הצגות תיאטרון, הן קונצרט והן הרצאה; אלו אחדים מן הנושאים הנכללים במפורש בין העיסוקים שהגדרת “בית עינוג” מאזכרת אותם, בהתייחס למקום שבו הן מתקיימות.

סיכומה של נקודה זו, לאור מילותיו המפורשות של סעיף 3(ד), ההוראה בדבר חובת הסגירה איננה חלה על פעולות תרבות וחינוך, ואלה כוללות הצגת קולנוע. אין צריך לומר, כי חוק ההסמכה ותיקוני חוק העזר לא היה בהם מאומה כדי לגרוע ממילותיו של הסיפא לסעיף 3(ד).

17. יכול שתעלה השאלה, אם אין בהכללתו של קולנוע בהגדרת “בית עינוג” כדי לשלול את ההתייחסות להצגת קולנוע כפעולת תרבות וחינוך. כך ישאל השואל – אם בית עינוג כולל מפורשות גם קולנוע ואם יש איסור לפי סעיף 3(ד) על פתיחת בית עינוג, היאך ייתכן שייפתחו בכל זאת בתי קולנוע? המענה לשאלה זו טמון בהקשר הניסוחי: חוק העזר דן בסגירת מקומות. הוא הגדיר את המקומות על-פי כותרתם הכוללת (קרי, בית עינוג), והגדרה זו הוסיפה ופירטה את סוגי הנושאים. אולם הכוונה הייתה למקום ולא להוצאתו מראש של קולנוע מתחום החינוך והתרבות. הרי המילה קולנוע איננה עומדת בגפה, והגדרת בית עינוג כוללת גם, כפי שכבר ציינו, תיאטרון, קונצרט והרצאה. האם ניתן לומר, שבדרך פתלתלה כמתואר ביקש מחוקק המשנה לקבוע מראש כי תיאטרון, קולנוע, קונצרט והרצאה לעולם אינן “פעולות תרבות וחינוך”? אין לאמץ פרשנות כאמור, הנוגדת את כל תפיסותינו בדבר מהותם של תרבות וחינוך.

פירוש הדבר הוא, כי מחוקק המשנה ביקש לכפות סגירתם של המקומות, המשמשים את הציבור למטרות המפורטות בהגדרת בית עינוג. לאור רוחב היריעה, היינו אורכה של הרשימה, מסתבר בעליל, כי מחוקק המשנה ביקש לכלול את כל סוגי המקומות היכולים לשמש להתכנסויות ציבוריות.

היה ותתבקש במקום כאמור פעולה ביום המנוחה שאינה פעולת חינוך ותרבות (כגון מכירה פומבית, נשפייה או מסיבה וכדומה), הרי יחול עליה האיסור. אולם, אם תתבצע בהם פעולת חינוך ותרבות, אין איסור הפתיחה חל עליהם, מעיקרו, מכוח חוק העזר.

18. שאלה נוספת שתוצג בהקשר שלפנינו היא, מה הרבותא בהחלטה מיום 3.11.91, שקבעה כי סעיף 3(ד) לחוק העזר אינו חל באזור המוגדר בהחלטה.

המענה לכך אף הוא ברור: באזור שהוגדר בהחלטה אין סעיף 3(ד) חל מעיקרו ביום מנוחה, ואפשר לעשות בבתי העינוג שבתוכו כל שניתן לעשות בהם כדין בימי חול.

ביתר האזורים מותרת במקומות שבהם בתי עינוג רק פעולת חינוך ותרבות.

19. הפרשנות האמורה של מושגי התרבות והחינוך גם תואמת את גישתנו הפרשנית העקרונית.

בענייננו מדובר בהוראת חוק בעלת נוסח כופה, הבאה לאזן בין מגמות נוגדות. מחד גיסא, באה ההוראה להגן על האינטרסים של הציבור הדתי, למנוע פגיעה בצביון יום המנוחה וברוחו, ובמיוחד באוכלוסיה המתגוררת בסמיכות מקום. מאידך גיסא, יש בהוראה בדבר סגירת מקום ואיסור פעולות חינוך ותרבות משום הגבלת חירותו של הפרט, המבקש לברור לעצמו דרך בילוי תרבותית לפי טעמו, ולעתים דווקא ביום המנוחה, שבו הוא מתפנה מעבודתו.

כאשר חוק כלשהו בא להגביל את זכות הפרט או לפגוע בה, אין לפרשו באופן מרחיב וסוחף. פרשנותו הראויה היא מצמצמת ודווקנית. כך חזרנו והבהרנו בע”ב 2/84 ניימן נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה; אבנרי נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה [3], בעמ’ 245. לכן צוטט שם מה שכבר נאמר בע”א 723/74 הוצאת עיתון “הארץ” בע”מ ואח’ נ’ חברת החשמל לישראל בע”מ ואח’ [4], בעמ’ 295, כי:

“כל הגבלה של תחומיה של זכות כאמור ושל היקפה, העולה מדבר חקיקה, תפורש באופן מצמצם ותוך מגמה לתת לזכות האמורה קיום מירבי ולא לסייגה כהוא זה מעל ומעבר למה שמתחייב ברורות ומפורשות מדבר המחוקק …”.

כך נפסק גם בע”ב 1/88ניימן נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים עשרה [5], בעמ’ 187, כי:

“… יש ליישם הוראותיו של דבר החקיקה … תוך אימוץ גישה, המביאה בחשבון את המשקל הרב המיוחס בהתאם לתפיסותינו לחרויות היסוד”.

במקרה שלנו באלו עסקינן.

במערכת הנתונים שלפנינו המדובר בחקיקת משנה, ופרשנותה של זו כמגבילה את

חירותו של הפרט תהיה זהירה במיוחד:

“הבדיקה של חקיקת משנה על-פי הגבולות, שהותוו לה בחקיקה הראשית, היא, כמובן, קפידה במיוחד, כאשר מדובר בהגבלתה של זכות יסוד …” (בג”צ /81 337 מיטרני ואח נ שר התחבורה [6], בעמ 338; ההדגשות שלי – מ ש ).

על-כן, יש לפרש את הסיפא של סעיף 3(ד) הקובע כי פתיחת בתי עינוג בשבת תותר “לצורך פעולות תרבות וחינוך” (ההדגשה שלי – מ ש ), על דרך הפשט, ואין להרחיב את פרשנותה של הפיסקה האמורה על-ידי צמצום זכויות והגדרת איסורים והטלת הגבלות, מעבר לאמור בחוק העזר.

20. סוף דבר, בהקשרן של העתירות שלפנינו, שעניינן סגירת בית הקולנוע “חן”, מסקנתי היא כי אין כל שינוי במצב המשפטי לאור חקיקתו של חוק ההסמכה, תיקוני חוק העזר וההחלטה שנתקבלה מכוח תיקונים אלו. פתיחתו של בית הקולנוע לצורך הקרנת סרטים הייתה מותרת טרם כניסתו של חוק ההסמכה לתוקפו מכוח הסיפא לסעיף 3(ד), והיא מותרת אף אחריו. ההחלטה מכוחו של חוק העזר אמנם צמצמה את תחולתו של סעיף 3(ד) לגבי האזור שבו מצוי קניון “הדרים”, אך הסעיף עדיין חל כלשונו על שאר אזורי העיר, ומשום כך לעניין פתיחתו וסגירתו של בית הקולנוע “חן”, הנמצא בקניון “השרון”, לצורך הקרנת סרטים, לא השתנה דבר.

על-כן הייתי הופך את הצווים-על-תנאי להחלטיים, במובן זה שמוצהר כי פתיחת הקולנוע בימי המנוחה הייתה כדין בהתאם לחיקוקים הקיימים, ואין להגביל פתיחתו בימי המנוחה במצב המשפטי הקיים.

העירייה תישא בהוצאותיהם של העותרים בסכום של 4,000 ש”ח לכלל קבוצת עותרים בכל אחת משלוש העתירות (הווי אומר, סך הכול 12,000 ש”ח).

 

השופט ג’ בך:

אני מסכים.

 

השופטת ש’ נתניהו:

אני מסכימה.

 

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.

 

ניתן היום, ה’ בתמוז תשנ”ג (24.6.93).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *