בג”צ 39/1964 חברת ‘אל-ארד’ בע”מ נ’ הממונה על מחוז צפון – משרד הפנים (18/02/1964)

בג”צ 39/1964 חברת ‘אל-ארד’ בע”מ נ’ הממונה על מחוז צפון – משרד הפנים, פ”ד יח(2) (1964) 340

 

בג”צ 39/1964

חברת אל-ארד בע”מ

נגד

הממונה על מחוז הצפון, נצרת

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[18/02/1964]

לפני הנשיא (אולשן) והשופטים ברנזון, מני

 

פקודת החברות [חא”י, כרך א פרק כב, עמ’ 155] – תקנות ההגנה (שעת-חירום),  1945 [תוס”ב 1442, עמ’ 855], חלק ח (תקנות 86 עד 107), 94, 94(2) – פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש”ח-1948 [תוס”א 2, עמ’ 1], סעיף 11 – חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), ה’תשי”ט-1958 [סה”ח 264, עמ’ 7], סעיפים 3.

 

המשיב סירב לתת לעותרת רישיון להוציא לאור שבועון, בלי לפרט את נימוקיו. בא-כוח העותרת הגיש בקשה למתן צו-על-תנאי והוא טוען, שהמשיב פעל תוך זדון או הפלייה.

בית-המשפט העליון, בדחותו את הבקשה, פסק –

א. בהתאם לתקנה 94(2) לתקנות ההגנה (שעת-חירום), 1945, רשאי הממונה על המחוז, לפי שיקול-דעתו ובלי מתן כל נימוקים, להעניק או לסרב רישיון להוציא לאור שבועון.

ב. בחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), ה’תשי”ט-1958, המכיל הוראות בדבר החובה של עובד ציבור לתת נימוקים, מצוי סעיף 3, אשר לפיו |לא יהא עובד הציבור חייב להודיע נימוקי סירובו, כשיש בדין המעניק לו את הסמכות הוראה שהוא רשאי להשתמש בה לפי שיקול-דעתו או ללא מתן נימוקים”.

ג. מה שנוגע לשיקולים לגופו של העניין, ברור הדבר, שבמקרה כנון זה שלפנינו, אין בית-משפט זה יכול להעמיד את שיקול-דעתו במקום שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, שלה נמסר הכוח הזה לפי החוק, ואפילו בית-משפט זה היה סבור, שאילו שיקול-הדעת היה נמסר לו, היה שוקל את העניין אחרת. כוח התערבותו של ביתימשפט זה הוא מצומצם ביותר, אם בכלל קיים במקרים כגון אלה.

ד.

(1) אין זה מספיק לזרוק סתם את המלה “זדון” לחלל בית-המשפט, כדי שבית-המשפט ייצא מתוך ההנחה שקיים זדון. אין לצאת מתוך הנחה כזאת, כל עוד העותר הצביע מבחינה עובדתית על מעשה זדון, ואי-אפשר להרשות את השימוש בטענה סתמית זו כדי לאפשר על-ידי כך הוצאת צו-על-תנאי ולהכריח את המשיב לגלות את נימוקיו.

(2) אילו עשה זאת בית-המשפט, היה עושה פלסתר את הוראת החוק המעניקה כוח למשיב שלא לתת נימוקים להחלטתו. אילו נתן המשיב את נימוקיו, אם כי איננו מחוייב על-פי החוק לעשות זאת, היה כמובן בית-משפט זה יכול לבדוק את כשרותם וסבירותם.

ה. תהיה דעת בית-משפט זה כאשר תהיה, מצווה הוא לפעול, ולצוות על אחרים לפעול, בהתאם לחוק. אם החוק הוא טוב או רע, ואם החוק הינו הכרח מציאות בתקופה מסויימת, ואם המציאות מתירה כבר את ביטולה – כל הדברים האלה הם עניין למחוקק ולא לבית-המשפט.

ו. בית-משפט זה לא ראה צורך לעיין בחומר ששימש יסוד להחלטת המשיב, כי לא ראה את עצמו מוסמך לבדוק את יסוד שיקוליו של המשיב, באשר הלה השתמש בכוח החוק הנתון בידו שלא לגלותם ברבים, וממילא לא הייתה צומחת כל תועלת מעיון כזה, כל עור שגם העותרת אינה יכולה לעיין בחומר ולנסות לסתור את האמור בו.

 

פסקי-דין ישראליים שאוזכרו:

[1] בג”צ 241/1960 כרדוש נ’ רשם החברות, פ”ד טו (1961) 1151.

[2] דנג”צ 16/1961 רשם החברות נ’ כרדוש, פ”ד טז (1962) 1209.

[3] בג”צ 10/1948 זיו נ’ הממונה על האזור העירוני תל-אביב, פ”ד א (1948) 85.

[4] בג”צ 158/1951 אדלרשטיין נ’ שר התחבורה, פ”ד ה (1951) 1378.

 

הערות:

1, לפירוש חוקים לאור הכרזת העצמאות, השווה גם בג”צ 301/1965 שטרייט נ’ הרב הראשי לישראל, פ”ד יח (1964) 598.

2. על חובת ההנמקה לפי חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), ה’תשי”ט-1958, עיין גם בג”צ 76/1965 טרודלר נ’ פקיד הבחירות לצורך הרכבת ועדה חקלאית למועצה המקומית רמת השרון, פ”ד יז (1963) 2503.

 

עתירה למתן צו-על-תנאי המכוון אל המשיב והדורש ממנו לבוא וליתן טעם, מדוע לא יתן לעותרת רישיון להוציא לאור שבועון בשפה הערבית בשם ‘אל-ארד’.

 

ד”ר י’ ירדור – בשם העותרת.

משה בן-זאב, היועץ המשפטי לממשלה; צ’ טרלו, סגן פרקליט המדינה – בשם המשיב.

 

החלטה

 

הנשיא (אולשן):

זוהי בקשה למתן צו-על-תנאי נגד המשיב למתן טעם, מדוע לא יתן לעותרת רישיון להוציא לאור שבועון. לעותרת בבקשה הזאת כבר היה עניין בבג”צ 241/1960 כרדוש נ’ רשם החברות [1], וב-דנג”צ 16/1961 רשם החברות נ’ כרדוש [2], וזה בקשר עם סירובו של רשם החברות לרשום אותה כחברה. במשפט הנ”ל היא הצליחה ובעקבות פסק-הדין שניתן, היא נרשמה לפי פקודת החברות. גם במשפט ההוא, בין הטענות השונות הייתה הטענה, שנתקבלה על דעת רוב השופטים, שרשם החברות, בקשר עם שאלת רישום החברה, לא היה רשאי לשקול את עניין הוצאת עיתון על-ידי החברה, שכנראה הייתה אחת המטרות לרישום החברה. דעת רוב השופטים ב-בג”צ ההוא הייתה ששיקול זה אינו מצוי במסגרת סמכויות של רשם החברות. וב-בג”צ 241/1960 [1] בעמ’ 1168, הצביע על כך מ”מ הנשיא (השופט אגרנט), באמרו:

“ההסדר אחר, שהוריש השלטון המנדטורי בשטח הצנזורה והעומד בתוקף גם כיום, הוא זה שנקבע בחלק VIII לתקנות ההגנה (שעת-חירום), 1945, (תקנה 86 ואילך) … הנני מצביע גם על התקנה 94, הקובעת שאין להוציא לאור עיתון בלי היתר מאת הממונה על המחוז; כמו-כן, שהוא רשאי לסרב למתן ההיתר בלי נימוקים.”

בהביאו את התקנות הנ”ל, הוא מצביע על כך שלמטרת השיקולים בעניין מתן רשיונות להוציא עיתון, קיים שלטון אחר והוא הממונה על המחוז ולא רשם החברות.

העותרת פנתה למשיב בבקשת היתר להוציא שבועון והלה ענה בסירוב בלי לפרט נימוקיו.

בא-כוח העותרת, כדי להתגבר על תקנה 94(2) (בה נאמר שהממונה על המחוז, בשיקול-דעתו ובלי מתן נימוק לכך, רשאי להעניק או לסרב רישיון כזה), עשה מאמץ כדי להעלות מחדש את הטענה שתקנות שעת-חירום הינן מחוסרות כל תוקף, לאור הכרזה על עצמאות המדינה ולאור הסיפה של סעיף 11 לפקודת סדרי שלטון והמשפט, ה’תש”ח-1948, בו מדובר על דבר תחולת המשפט “… ובשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה”. בזמנו ב-בג”צ 10/1948 זיו נ’ הממונה על האזור העירוני תל-אביב [3], כבר נקבעה הלכה בדבר פירוש הסיפה של הסעיף 11 וגם בקשר עם הכרזה הנ”ל. מאז נעשו ללא הצלחה עוד נסיונות לעורר את הבעיה מחדש והיום שוב ניסה בא-כוח העותרת את מזלו בעניין זה. לא שמענו כל נימוק חדש שיש בו כדי לשכנע אותנו לסטות מן ההלכה שנקבעה כנ”ל.

הטענות אחרות של בא-כוח העותרת כוונו לפירוש הנאמר בתקנה 94(2). כאמור, עניין מתן היתר נתון לשיקול דעתו של הממונה על המחוז ללא חובה של מתן נימוקים. בחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), ה’תשי”ט-1958, המכיל הוראות בדבר החובה של עובד ציבור לתת נימוקים, מצוי גם סעיף 3 בו נאמר:

“על אף האמור בסעיף 2 לא יהא עובד הציבור חייב להודיע נימוקי סירובו –

(1) כשיש בדין המעניק לו את הסמכות הוראה שהוא רשאי להשתמש בה לפי שיקול-דעתו או ללא מתן נימוקים.”

בא-כוח העותרת מודה שהמשיב לא היה חייב להודיע למרשתו על נימוקי הסירוב. אולם, הוא טוען שהוא כן חייב לתת את נימוקיו לסירובו לבית-המשפט, כאשר העותר טוען שהמשיב פעל תוך זדון או הפלייה.

ב-בג”צ 158/1951 אדלרשטיין נ’ שר התחבורה [3], בעמ’ 1382, המדובר היה על חוק שהשאיר מתן רשיונות ליבוא לשיקול-דעת רשות המוסמכת, וגם בחוק זה נאמר שהרשות המוסמכת אינה חייבת להודיע על נימוק הסירוב. ב-בג”צ זה נאמר:

“מאחר שהענקת רישיון יבוא נתונה לשיקול-דעתו של המשיב השני, הרי האפשרות להתערבותנו היא מוגבלת מאד, כי רישיון יבוא צריך, לפי דרישת החוק, להינתן כתוצאה משיקול-דעתו ולא כתוצאה משיקול-דעתנו. לכן מה שנותר לבית-משפט זה לעשות הוא לבדוק אם אומנם בא סירובו של המשיב השני כתוצאה משיקול-דעת.”

מה שנוגע לשיקולים לגופו של העניין, ברור דבר, וזה נאמר בהזדמנויות שונות, שבמקרה כגון זה אין אנו יכולים להעמיד את שיקול-דעתנו במקום שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, שלה נמסר הכוח הזה לפי החוק, ואפילו מישהו מאתנו או כולנו היינו סבורים, שאילו שיקול-הדעת היה נמסר לנו, היינו שוקלים את העניין אחרת. כאמור, כוח התערבותנו הוא מצומצם ביותר, אם בכלל קיים במקרים כגון אלה. טוען בא-כוח עותרת כי שונה המצב כאשר הוא טוען זדון.

כבר נאמר בבית-משפט זה בהזדמנויות רבות, שאין זה מספיק לזרוק סתם את המלה “זדון” לחלל בית-המשפט או בבקשתו, כדי שבית-משפט זה יצא מתוך ההנחה שקיים זדון כדי להיענות לבקשה להוציא צו-על-תנאי. צדק היועץ המשפטי המלומד (שהוזמן להיות נוכח בדיון בבקשה הזאת) כי אין לצאת מתוך הנחה כזאת, כל עוד העותר לא הצביע מבחינה עובדתית על מעשה זדון, ואי-אפשר להרשות את השימוש בטענה סתמית של “זדון” כדי לאפשר על-ידי כך הוצאת צו-על-תנאי ולהכריח את המשיב לגלות את נימוקיו תוך טענת העותר, שאומנם אין לו ראיות להוכיח זדון, אבל אם יכריחו את המשיב לגלות את נימוקיו, הרי תקוותו חזקה שתוך כדי הגילויים האלה יתגלה הזדון. בבקשת העותרת נאמרו הרבה דברים בקשר עם המדמות המדיניות של העותרת וטען שסירוב לתת רישיון להוצאת עיתון כדי לבטא את השקפותיה הינה פגיעה בחופש האזרח וחופש העתונות וכיוצא באלה. במידה שהבעיה היא חברתית מדינית הקשורה גם במצבה המיוחד של המדינה בשנים אלו, הרי דבר זה אינו יכול לשמש נושא לוויכוח והחלטות כאן, אלא במקום אחר. תהיה דעתנו מה שתהיה אנו מצווים לפעול ולצוות על אחרים לפעול בהתאם לחוק. אם החוק הוא טוב ואם רע, ואם החוק הינו הכרח מציאות בתקופה מסויימת ואם המציאות מתירה כבר את ביטולו – כל דברים האלה הם עניין למחוקק ולא לבית-המשפט.

לפיכך אינני רואה אפשרות להיענות לבקשה ויש לדעתי לדחותה.

 

השופט ברנזון

אני מסכים.

הממונה על המחוז סירב להוציא את הרישיון המבוקש ללא מתן נימוקים. בא-כוח העותרת מסכים שלפי נוסח התקנה 94(2) יחד עם סעיף 3(1) לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), ה’תשי”ט-1958, העותרת אינה יכלה לדרוש מהממונה לגלות לה את נימוקיו, וכי גם אנו איננו יכולים לדרוש ממנו מתן נימוקים בעלמא. אלא מה? כיוון שהעותרת טוענת שהסירוב ניתן מתוך זדון והפלייה המראים על חוסר תום-לבו של הממונה, יש לנו הסמכות לדרוש הסבר שיהא בכוחו לסתור את הטענה, ואם הטענה לא תיסתר – מן הדין שנתערב בדבר ונושיט לעותרת את הסעד המבוקש על-ידה. ההפלייה הנטענת היא, שקבוצת אנשים הקשורה עם העותרת הם כולם ערבים שאינם קשורים עם חוג דומה לו בישוב היהודי, והממונה מפלה אותם לרעה מבחינה לאומית ופוליטית בגלל השקפותיהם הפוליטיות שאינן תואמות את השקפותיו הוא. אין אנו יודעים אם יש יסוד כלשהו לטענה זו, כי העותרת לא הצביעה על שום מעשה או אמירה של הממונה יאמת אותה. היועץ המשפטי המלומד, בטענו לפנינו היום לפי בקשתו, מבטיח לנו שהממונה פעל על יסוד נימוקים בטחוניים כבדי משקל, אלא שהחומר ששימש יסוד להחלטתו אינו ניתן לפרסום והוא חסוי לפי תעודה שהוציא שר- הבטחון, אך הוא מוכן לגלותו לבית-המשפט עצמו. לא ראינו צורך לעיין בחומר הזה שהיועץ המשפטי הואיל בטובו להעמידו לרשותנו, כי לא ראינו את עצמנו מוסמכים לבדוק את יסוד שיקוליו של הממונה על המחוז כאשר הוא השתמש בכוח החוקי הנתון בידו שלא לגלותם ברבים וממילא לא הייתה צומחת כל תועלת מעיון כזה כל עוד שגם העותרת אינה יכולה לעיין בחומר ולנסות לסתור אותו.

כן אינני רואה יסוד לטענה, שכאילו על-ידי כלילת טענת זדון והפלייה בעתירה נפתח הפתח לפנינו לדרוש תשובה מנומקת מהממונה. אילו עשינו זאת היינו עושים פלסתר את הוראת החוק המעניקה כוח לממונה שלא לתת נימוקים להחלטתו. זהו פרגוד אטום שאיננו יכולים להציץ מאחוריו כל זמן שהרשות לא ראתה לנכון להסירו ולשפוך אור על המתרחש שם. אילו נתן הממונה את נימוקיו, אם כי אינו מחוייב לכך על-פי החוק, היינו כמובן יכולים לבדוק את כשרותם וסבירותם.

בא-כוח העותרת מצביע על כך כי המצב הנוכחי אינו משביע רצון, שעניין כה יסודי וחשוב הקשור עם חופש הדיבור והפרסום נתון כולו בידי הממונה לשבט או לחסד, והוא נשאר כמוס עמו, ולא ייתכן שלא תהא כל אפשרות לבדוק את שיקול-הדעת שלו. הבעיה היא ללא ספק רצינית וכבדת משקל, אך כמו שאמר הנשיא ב-דנג”צ 16/1961 רשם החברות נ’ כרדוש, בעמ’ 1223:

“נוכח שיקול-הדעת המוחלט לא יתערב בית-המשפט, כי יש להניח שהמחוקק בהעניקו שיקול-דעת מוחלט לרשות המבצעת נתן בה אמון, ביושרה ובסבירותה … במקרה כגון זה לא ימרה בית-המשפט את פי המחוקק על-ידי התעלמו מהוראת המחוקק בדבר שיקול-הדעת המוחלט.”

אומנם בתקנה הנדונה לא משתמש המחוקק בדיבור “שיקול-דעת מוחלט”, אולם נוכח ההוראה שהרשות אינה חייבת לתת נימוקים ברור ששיקול-הדעת שלה הוא למעשה מוחלט. יש להניח כי הכנסת יודעת על פסקי-הדין של בית-משפט זה אשר הכירו בתוקפן של תקנות ההגנה לשעת-חירום. היא אף טיפלה בהן בעצמה והכניסה בהן תיקונים, ומשלא ראתה לנכון לשנות את המצב הזה, הרי שעלינו לקבלו כמו שהוא ולפעול על-פי החוק כמו שהוא, ולא כפי שהעותרת הייתה רוצה שיהיה. העותרת אינה טוענת חריגה מסמכות ובהיעדר כל אפשרות חוקית לבדוק את כשרות שיקוליו של הממונה, כשהוא רואה לנכון שלא לגלותם, לא נוכל להתערב. משום כל אינני רואה כל תועלת בהוצאת צו-על-תנאי.

 

השופט מני:

אני מסכים.

 

הבקשה נדחית. אין צו להוצאות.

 

ניתן היום, ה אדר ה’תשכ”ד (18/02/1964).

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *