בג”צ 221/84 שמואל לינצר ואח’ נ’ דב תבורי ראש עיריית פתח-תקוה ואח’ (03/09/1984)

בג”צ 221/84 לינצר ואח’ נ’ ראש עיריית פתח-תקוה ואח’ (03/09/1984) – DOCX / PDF

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג”צ 221/84

בפני:

כבוד השופט ד’ לוין

כבוד השופטת ש’ נתניהו

כבוד השופט א’ חלימה

 

העותרים:

1. שמואל לינצר

2. אלחנן ויניצקי

3. שלמה בן-מוחה

4. הועדה הציבורית לשמירת השבת בפתח תקוה

5. הרב יצחק היילפרין

6. מיכאל ליפסקי

נגד

המשיבים:

1. דב תבורי ראש עיריית פתח-תקוה

2. עיריית פתח-תקוה

3. מועצת פועלי פתח-תקוה

4. קולנוע “היכל” ע”י מנהלו ישראל הורוביץ

התנגדות לצו על תנאי

 

תאריך הישיבה:

כ”ה בסיון תשמ”ד (25.6.64)

 

בשם העותרים:

עו”ד לינצר, עו”ד מנטש

בשם המשיב 1:

עו”ד אברהם בר

בשם המשיב 2:

עו”ד דב פרי

 

פסק דין

 

השופט ד’ לוין:

1. עניינה של עתירה זו הוא בהקרנה סרטי קולנוע בלילות שבת בבית הקולנוע “היכל” בפתח-תקוה, אשר מוחזק ומופעל על ידי המשיבים 3 ו- 4.

מעטה זה, הנוגד את חוק העזר לפתח-תקוה בדבר פתיחת עסקים וסגירתם (להלן – חוק העזר), הסעיר את רוחם של העותרים, אשר לטענתם משמשים פה לחוגים נרחבים בעיר פתה-תקוה. קובלנתם היא שהמעשה הבלתי חוקי האמור פוגע ברווחתם, ברגשותיהם כאנשים שומרי מצוות, ולגבי חלק מבין העותרים, הגרים בסמיכות לבית הקולנוע, מהווה מטרד של ממש.

2. מה שהסעיר יותר מכל את רוחם על העותרים והניעם לעתור לבית משפט זה הוא שהמשיבים 1 ו- 2, ראש העיר פתח-תקוה ומועצה העיר, לא זו בלבד שאינם עושים דבר לאכיפת החוק ומניעת הפרתו, אלא שהם עצמם נותנים ידם למעשה הבלתי הוקי ומעודדים אותו. מכאן עתירתם, שניתן לתמצתה במשאלה כי נחייב את המשיבים 1 ו- 2 להימנע מכל מעשה שיש בו כדי לעודד את הפרת חוק העזר ולנקוט כל אמצעי הפקוח העומדים לרשותם כדי לאכוף ציות לחוק ומניעת הפרתו בעתיד. אשר למשיבים 4 ו- 5, המפעילים את בית הקולנוע בלילות שבת בניגוד לחוק, העתירה היא שהפעלה זו תיאסר עליהם.

3. חוק העזר הנ”ל, אשר אושר על ידי שר הפנים עוד בשנת 1965, קובע לפי האמור בסעיף 4(א) שבו כדלהלן:

‘א. בימי מנוחה לא יפתח אדם ולא ירשה בעל לפתוח בית עסק או בית עינוג”.

המונחים “ימי מנוחה” ו“בית עינוג”, החשובים לעיניננו, הוגדרו בסעיף 1 לחוק העזר. על פי ההגדרה “ימי מנוחה” כוללים שבתות וחגים, ואילו “בית עינוג” כולל כל מקום שבו עורכים שעשוע ציבורי.

מכאן, שאם אמנם מופעל בית הקולנוע “היכל” בלילות שבת כי אז המעשה נוגד את חוק העזר והוא בלתי חוקי.

4. ראש עיריית פתח-תקווה (המשיב 1) נקט יוזמה להביא לכלל תיקון חוק הקזר על מנת שניתן יהיה לקיים גם בימי המנוחה (בערבי שבת ובשבתות) אירועים בבתי עינוג, לרבות הקרנת סרטים בבתי הקולנוע. ראש העיר ראה לנכון לנקוט יוזמה זו בהיותו בדעה בי בכך יתרום לפעולות תרבות ובידור בתווככי העיר, הרצויים והדרושים לחלק ניכר מתושבי העיר. ביום 8.2.84 נדונה הצעתו של ראש העיר בישיבה מועצת עיריה פתח-תקווה וזו החליטה לתמוך בהצעת התיקון לחוק העזר ולפנות לשר הפנים בבקטה לאשר את התיקון. תיקון זה, אם יאושר, יתן בידי ראש העיר סמכות שבשיקול דעת ליתן רשיון לפתיחת בית עסק או בית עינוג בימי המנוחה, למרוה האמור בחוק העזר, אם ראה שיש ענין ציבורי בכך. הצעה התיקון, כפי שהחליטה עליה מועצת העיר ברוב דעות, הועברה אכך לאישור ‏שר הפגים בהתאם להוראות סעיף 258(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: הפקודה). שעה שהוגשה תעתירה טרם החליט שר הפנים אם לאשר את הצעה התיקון, אול בעת ששמענו את טענות באי כח בעלי הדין בפנינו הובאה לתשומה לבנו החלטת שר הפנים שלא לאשר את הצעת התיקון. עניין זה הוא נושא לעתירה אחרת המונחת בפני בית משפט זה.

5. שעה שבית משפט זה דן בעתירה ליתן צו על הנאי, הצהיר בפנינו עורך דין בר, בא כח המשיבים 1 ו- 2, כי מרשיו מודעים לכך שכל עוד לא אישר שר הפנים אה הצעת התיקון לחוק העזר, פתיחת בית הקולנוע בלילות שבת מהווה עבירה, לפיכך מרשיו לא יעשו כל מעשה שיש בו משום הפרה או מתן עידוד לאחרים להפר אה חוק העזר הנ”ל. עוד הצהיר בפנינו כי בעקבות תלונות שהוגשו למשיבים 1 ו- 2 בדבר הפרת חוק העזר על ידי המשיבים 2 ו- 4 בפתיתת ביה הקולנוע היכל והפעלתו בלילות שבת, הוכנו כתבּי אישום נגד האחראים לדבר, והם יוגשו תוך מספר ימים לבית משפט השלום בפתח-תקוה. עוד הוסיף והצהיר עורך דין בר כי היועץ המשפטי של העירייה ישלח מכתב למשיב 4, המפעיל את בית הקולנוע, ובו ייאמר בשם המשיבים 1 ו- 2, כי כל עוד חוק העזר בניסוחו הקיים עומד בתוקפו וכל עוד לא יאושר התיקון המוצע בחוק עזר זה, מהווה פתיחת בית הקולנוע בלילות שבת ובשבת עבירה בניגוד לחוק העזר.

הצחרות אלה הושמעו בפנינו בנוכחות המשיב 1 – ראש עיריית פתח-תקוה ועל דעתו. ייאמר שראש העיר לא התכחש לחלוטין לכך שנתן להבין בכתב ובעל פה שמבחינתו הוא פתיחת בית הקולנוע בשבת חיובית היא וגם רצויה. ככל שניתן היה להבין מעמדתו זו שהוא מעודד את המעשה, בקש הוא להבהיר שבמצב הקיים לא יתן ידו ותמיכתו למעשים כנ”ל, ומכאן ההצהרה שהושמעה מפי בא כחם.

6. גם לאחר ההערה האמורה, שביטלה את הצורך לנקוט עמדה באשר לחלק המרכזי שבעתירה, עדיין עמדה בעינה הטרוניה הנשמעת מפי העותרים שהמשיבים 1 ו- 2 לא עושים שימוש בסמכותם לפקח כראוי, שחוק העזר יכובד ומעשים כנ”ל יימנעו באיבם. לאור טענה זו נעננו באופן חלקי לעתירה ונתנו צו על תנאי מצומצם המופנה המשיבים והמורה להם להתייצב וליתן טעם “מדוע לא יפעיל המשיב 1 את סמכותו לפי סעיף 249(20) לפקודה העיריות (נוסח חדש) לפקח על מילוי הוראות חוק העזר לפתח-תקווה בדבר פתיחת עסקים וסגירתם תשכ”ד-1963 על ידי משלוח פקחים או באופן אחר”

המשיבים הגישו תצהירי תשובה ובהם, בין היתר, פירוט כיצד מפקחים המשיבים ‏ 1 ו- 2 על קיום חוק העזר הנ”ל. שעה שהתקיים הדיון בפנינו טען עורך דין בר כי אכן הוגש כתב אישום בעקבום תלונה שהוגשה על ידי איש המועצה הדתית. לשאלותינו השיב כי כתב האישום הוגש נגד אחד בשם צאלח שמעון, הממונה על נכסי ההסתדרות. כתב האישום לא הוגש נגד המשיבים 3 ו- 4, שהם הנם המפעילים בפועל את ביה הקולנוע בלילות שבת. לתמיהתנו הסביר עורך דין בר כי בידו של אותו צאלח שמעון להפסיק ‏ את הפעלת בית הקולנוע, ומשום כך הוגש כחב האישום נגדו. הגשת כתב האישום כנגד צאלח שמעון דווקא, ההסבר שניתן לצעד זה והעובדה כי בכל משך תקופת הפרת החוק לא הוגש כתב אישום אחד צרמו מאוד, והתקבל הרושם שהגשת כתב האשום נעשתה כדי לצאת ידי חובה ולתפארת המליצה בלבד. משהבענו את תחושתנו זו התחייב בפנינו עורך דין בר, על דעה המשיב 1, כי העניין יבדק מחדש וכתב האישום יופנה כנגד כל האחראים לפתיחת בית הקולנוע, ויוגש כהב אישום בקשר לכל הפרה אשר לגביה הוגשה תלונה על ידי איש המועצה הדתית.

עד כאן לגבי העובדות.

7. בא כוח העותרים טען בפנינו כי סמכותה של עירייה בנושא הנדון נובעת מהנאמר בסעיף 249(20) לפקודה. סעיף משנה זה קובע לאמור:

“סמכויותיה של עירייה הן:

(20) להסדיר פתיחתם וסגירתם של … בתי קולנוע, תיאטרונים ומקומות אחרים של בתי עינוג ציבורי או של סוג פלוני מהם ולפקח על פתיחתם וסגירתם, ולקבוע + בלי לפגוע בכללותה של הסמכות – אה שעת פתיחתם וסגירתם ביום פלוני …”

סעיף 250 לפקודה קובע כי המועצה מוסמכת להתקין חוק עזר, בין היתר, כדי לאפשר לעירייה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או לעזור לה בביצועם. מכח סעיף 99 לפקודת העיריות 1934, הוא הסעיף המקביל בנוסח הקודם של הפקודה לסעיף 250 דהיום, התקינה מועצת עיריית פתה-תקווה את חוק העזר משנהת 1965, אשר, כאמור, קובע בסעיף 4(א) כי אין לפתוח בתי עינוג בימי המנוחה. סעיף 7 לחוק העזר קובע כי עונשו של מי שמפר הוראה מהוראותיו הוא קנס.

העותרים טוענים כי המשיבים 1 ו- 2 אינם מפעילים את סמכות הפיקוח, הנתונה להם בסעיף 249(20) לפקודה, מתוך שיקוליה פסולים. לטענתם, יש למשיבים 1 ו- 2 סמכויות פיקוח מנהליות רחבות וסמכויות עזר, המאפשרות להם לפקח בצורה יעילה יותר על מילוי הוראות חוק העזר, וזאת אף אם הם לא נזכרו במפורש בחוק (על כך ניתן ללמוד, לטענתם, מהוראת סעיף 17 לחוק הפרשנות התשמ”א-1981). בין היתר יכולים המשיבים 1 ו- 2 לשלוח פקחים למנוע את הפרת חוק העזר, לתת סמכות של שוטר לפקיד העיריה לפי סעיף 264 לפקודה, לשלוח שוטרים למנוע הפרת הוראות חוק העזר, להוסיף תנאי ברשיון העסק של בית הקולנוע המחייבו לפעול על פי כל דין, לפעול על פי סעיף 16 לחוק רישוי עסקים תשכ”ח-1968.

8. מנגד, טוענים המשיבים 1 ו- 2 כי העירייה רשאית להפעיל אה סמכויתיה אך ורק על דרך התקנת חוק עזר, וכי כל חוק עזר המותקן על ידיה מסדיר את הנושא בו הוא מטפל באופן מלא. ההסדר הכלול בחוק העזר ממצה את סמכות העירייה, ואין היא רשאית לפעול עוד באותו נושא אלא כאמור בחוק העזר. בנושא פתיחתם וסגירתם של בתי עסק ובתי עינוג התקינה העירייה את חוק העזר, והיא פועלת על פיו, ועל פיו בלבד.

בנוסף, טוענים המשיבים 1 ו- 2 כי הסמכות המנויה בסעיף 249(20) לפקודה אינה בגדר סמכות שבחובה אלא סמכות שברשות. העיריה מוסמכת, איפוא, על פי שיקול דעתה שלא להפעילה או להפעילה בגבולות מסויימים. לטענתם, אך לעיתים רחוקות יתערב בית המשפט בשיקוליה של רשות המינהלית שעה שהיא מחליטה לא לעשום שימוש בסמכותה, והוא יעשה זאת רק כאשר שיקוליה הם בלתי סבירים במידה קיצונית. מעבר לכך גם כאשר מחייב בית המשפט רשות מינהלית לעשות שימוש בסמכותה, אין הוא קובע עבורה כיצד תמלא סמכותה בתוכן.

9. אכן, סמכות הרשות המקומית במקרה כגון דא סמכות שברשותהיא ואין לנו כאן ענין בסמכות שבחובה, על כל הנובע מכך. מקובל עלינו שבית משפט זה לא יורה לרשות המינהלית איך וכיצד תעשה שימוש בסמכותה, ולא יתערב בשימוש שעשתה בשיקול דעתה, אלא אם כן יתברר בעליל כי שיקוליה של הרשות המינהלית הם מופרכים, בלתי סבירים במידה קיצונית או שהם לוקים בפגם מן הפגמים המצדיק דרך כלל התערבותו של בית משפט זה על פי עילות ההתערבות המוכרות.

במקרה דנן, תמדובר הוא בסמכותה של העירייה להסדיר פתיחתם וסגירתם של בתי עסק ובתי עינוג (להבדיל מחובה) (לענין מהותו של סעיף 249 לפקודה, והאבחנה בין סימן ב’ וסימן ג’ לפקודה ראה ע”א 545/74, פד”י ל(1) 141, 149). במסגרת סמכות זו התקינה העירייה את חוק העזר, בו קבעה את ההסדר המהותי אשר יחול בנושא זה וההולם את הדרישות. חוק העזר קבע כל הפיקוח בתחום זה ייעשה על דרך העמדה לדין פלילי של מפירי החוק והענשתם בקנסות בשיעורים שנקבעו בחוק העזר.

אין לומר כי שיטת פיקוח כזו אינה יעילה מעצם טיבעה, וכי לא נבחרה משיקולים ענייניים. יתירת מזו, חוק העזר נועד להסדיר את מכלול פתיחתם וסגירתם של בתי עסק ובתי עינוג. איו הוא מתמקד דווקא בימי המנוחה. מכאן, שאין מקום להניח כי העירייה בחרה בשיטת פיקוח לא יעילה מתוך רצון להקל על פתיחת בתי העסק ובתי עינוג בימי המנוחה, בניגוד להוראום חוק העזר, שהרי טיב שיטת הפיקוח משליך על מכלול ההסדר. כמו כן, לא נטען כי בעת שהותקן חוק העזר חפצה להקל על פתיחתם של בתי עינוג בימי המנוחה.

10. אפילו נאמר כי חוק העזר אינו ממצה את אפשרויות הפיקוח של העירייה בתחום הסדרת פתיחתם וסגירתם של בתי עסק ובתי עינוג, כטענת העותרים, גם אז התערבותנו אינה נדרשת. די בכך שהעיריה הפעילה אה סמכותה מכח סעיף 249(20) לפקודה בדרך עניינית וסבירה, כדי שבית זה יימנע מלהתערב ולקבוע עבורה דרך אחרת להפעלת סמכותה. אילו סברנו כי אמצעי הפיקוח שנקטה בהם העירייה בהגשת כתבי האישום לוקים בחסר או ננקטו שלא בתום לב ורק על מנת לצאת ידי חובה, כפי שהתרשמנו לרגע במהלך הדיון, היה מקום שנורה למשיבים 1 ו- 2 על דרך מתן צו ההלטי, לעשות את המוטל עליהם על פי חוק העזר. אולם, משהתחייב בפנינו בא כח המשיבים 1 ו- 3 כי כתבי האיטום יוגשו כראוי בעקבות תלונות שתוגשנה וכנגד כל האחראים לפתיחת בית הקולגוע בלילות השבת, נחה דעתנו כי הדבר ייעשה והתערבותנו אינה דרושה עוד.

11. כאמור, אין העותרים מסתפקים בכך שיוגשו כתבי אישום נגד האחראים לפתיחת הקולנוע לאחר מעשה, לדעתם יכולים המשיבים לנקוט באמצעים שימנעו מראש את פתיחת הקולנוע. כך למשל, טענו בפנינו כי ניתן לעשות שימוש בסעיף 16 לחוק רישוי עסקים תשכ”ה-1968. סעיף זה מקנה לבית המשפט סבכות לצוות על הפסקת עסק של אדם שעבר עבירה על הוראה בחיקוק הקובעת כללים בדבר עיסוק בעסק הטעון רישוי (בעניינו סעיף 4 לחוק העזר). כבר נפסק בבג”צ 161/70, פד”י כד(1) 793, כי מקום בו העירייה מסרבת להביא לידי נקיטת צעדים פליליים על פי הוראות סעיף 16 לחוק הנ”ל וסעיף 4 לחוק העזר, התרופה היא בפנייה ליועץ המשפטי לממטלה, שהוא הרשות המוסמכת על הגשת תביעות פליליות נגד עבריינים. אין זה ענין המצריך התערבותו של בּית משפט זה.

12. אפשר שדרכי הפיקוח שנקבעו בחוק העזר אינם יעלות מספיק, אפשר שהקנסות אשר בית המשפט מוסמך להטיל על מפירי חוק עזר זה הם בשיעורים שאין בכוחם להרתיע, אפשר שרצוי היה כי בחוק העזר ייקבעו אמצעי אכיפה חריפים יותר מאלה הקבועים בו – אולם כל אלה הם עניין למחוקק המשנה לעסוק בו. כל עוד מפעיל המשיב 1 את אמצעי הפיקוח האפשריים בהתאם לחוק עזר אין עילה להתערב בדרכי הפיקוח שבחר בהן ולהורות לו לנקוט באמצעים נוספים.

13. אשר על כן, די בסעיף הנ”ל כדי לדחות את העתירה, ואין אנו רואים צורך על כן לנקוט עמדה באשר לטענות אחרות שהושמעו בפנינו, כגון היעדר זכות עמידה של העותרים.

14. כפי שצויין לעיל, בשלב מסויים התעלמו המשיבים 1 ו- 2 מהפרת החוק ובעקיפין עודדו את המעשה. בשלב מסוים נמנעו מלהפעיל את סמכותם ולפקח כי חוק העזר יכובד. כתבי חאישום כפי שהוגשו מלכתחילה על ידי המשיבים 1 ו- 2 לא הניחו את הדעת והשאירו רושם לא חיובי. כל אלה באים על תיקונם, כך אנו מקווים, לאור הצהרותיו של בא כח המשיבים 1 ו- 2 במהלך הדיון. בנסיבות אלה לא יהיה צו להוצאות למרות שהעתירה נדחית.

 

השופטת ש’ נתניהו:

אני מסכימה.

 

השופט א’ חלימה:

אני מסכימה.

 

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד’ לוין.

 

ניתן היום ה’ באלול תשמ”ד (3.9.84)

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *